OF ATL nº 29/08

Ref.: Ofício SGP-23 nº 0031/2008

Senhor Presidente

Reporto-me ao ofício acima referenciado, com o qual Vossa Excelência encaminhou à sanção cópia autêntica do Projeto de Lei nº 96/06, de autoria da Vereadora Claudete Alves, aprovado por essa Egrégia Câmara na sessão de 18 de dezembro de 2007, que objetiva dispor sobre a concessão de seguro de vida aos servidores públicos municipais e a obrigatoriedade do Poder Executivo regulamentar a consignação, em folha de pagamento, de valores a título de prêmios por seguro de vida contratados pelos trabalhadores públicos municipais perante seguradoras privadas, sempre sob a intermediação de profissional corretor de seguros.

No entanto, embora reconhecendo os nobres propósitos que certamente nortearam sua autora, a medida aprovada não reúne as condições indispensáveis para sua conversão em lei, ante sua contrariedade com o ordenamento constitucional e legal em vigor, circunstância que me compele a vetá-la integralmente com fulcro no § 1º do artigo 42 da Lei Orgânica do Município, na conformidade das razões a seguir aduzidas.

Desde logo, resta patente que o projeto em relevo colima disciplinar matéria relativa a servidores públicos municipais da Prefeitura, cuja iniciativa das leis é de competência privativa do Chefe do Executivo, nos termos do artigo 61, § 1º, inciso II, alínea “a”, da Constituição Federal, preceito este aplicável por simetria aos demais entes federativos, como, aliás, acha-se consignado no artigo 37, inciso III, da Lei Maior local.

Essa constatação configura, a toda evidência, invasão pelo Legislativo de competência constitucionalmente atribuída ao Executivo em caráter privativo e, pois, vício de iniciativa que ofende o princípio da independência e harmonia entre os Poderes, tal como insculpido no artigo 2º da Constituição da República.

Não bastassem a clareza e a objetividade da normatização constitucional em foco, a jurisprudência do Colendo Supremo Tribunal Federal encontra-se permeada por numerosas decisões a respeito do tema, como é o caso da Ação Direta de Inconstitucionalidade processada nos autos nº 2.731-ES, com ementa assim redigida:

“Ementa: Constitucional. Servidor Público. Processo Legislativo. Iniciativa legislativa do Chefe do Poder Executivo. C.F., art. 61, § 1º, II, “c”. Iniciativa legislativa reservada a outro Poder: Princípio da Separação dos Poderes. C.F., art. 2º.

I – As regras básicas do processo legislativo federal são de observância obrigatória pelos Estados-membros e Municípios. Precedentes do Supremo Tribunal Federal.

II – Leis que disponham sobre servidores públicos são de iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo (C.F., art. 61, § 1º, II, “a”, “c” e “b”), à Câmara dos Deputados (C.F., art. 51, IV), ao Senado Federal (C.F., art. 52, XIII), ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça (C.F., art. 96, II, “b”).

III – Lei de iniciativa reservada a outro poder: não observância: ofensa ao princípio da separação dos poderes (C.F., art. 2º).

IV – Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente.”

Esclarecedor é o seguinte trecho do voto do então Ministro Carlos Velloso, proferido no v. Acórdão da supracitada ADI nº 2.731-ES:

“A lei objeto da causa padece, na verdade, do vício de inconstitucionalidade formal, porque, dispondo a respeito de servidores públicos, seu afastamento facultativo e remunerado, para atender entidade cooperativa singular e de grau superior, somente poderia ser proposta pelo Chefe do Executivo: C.F., art. 61, § 1º, II, c. Essa disposição constitucional e as demais que dizem respeito a servidores públicos, disciplinadoras do processo legislativo, são de observância obrigatória pelos Estados-membros e Municípios, conforme é da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: ADI 2.434-MC/AP, Ministro Sepúlveda Pertence, “D.J.” de 10.8.2001; ADI 1.279-MC/PE, Ministro Maurício Corrêa, “D.J.” de 15.12.1995; ADI 2.239-MC/SP, Ministro Ilmar Galvão, “D.J.” de 15.12.2000; ADI 546/DF, Ministro Moreira Alves, “D.J.” de 14.4.2000; ADI 2.408-MC/ES, Ministro Moreira Alves, “D.J.” de 09.11.2001; ADI 550/MT, Ministro Ilmar Galvão, “D.J.” de 18.10.2002; ADI 645/DF, Ministro Ilmar Galvão, “D.J.” de 13.12.1996; ADI 227/RJ, Ministro Maurício Corrêa, RTJ 177/1.013”. (J. 20.3.2003 – D.J. de 25.4.2003).

De outra parte, cumpre registrar, ainda sob o aspecto formal, que a pretendida concessão de seguro de vida aos servidores municipais, dado o acréscimo daí decorrente na despesa com pessoal, não satisfaz os requisitos orçamentários e financeiros para tanto exigidos pela Constituição Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, sendo essa mais uma indeclinável razão para a negativa de sanção na situação que ora se apresenta.

Note-se que o descompasso da propositura com os princípios norteadores do orçamento e das finanças públicas é ainda maior em virtude de, em seu artigo 1º, prever que os valores dos seguros de vida serão acordados com os sindicatos representativos dos servidores em data incerta, situação que inviabiliza o seu prévio planejamento contábil à luz da legislação que rege o assunto.

De fato, em consonância com o disposto no § 1º do artigo 169 da Magna Carta, no que diz respeito à despesa com o pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, além de não poder exceder os limites estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal, deverá contar com prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrente, bem como autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias.

Mas não é só. Por força do artigo 15 da aludida Lei de Responsabilidade Fiscal, serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atenda ao disposto nos seus artigos 16 e 17. Ou seja, a criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa deverá conter a estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que entrará em vigor e nos dois subseqüentes, bem como a declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira na lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e a lei de diretrizes orçamentárias. Além disso, tratando-se de despesa obrigatória de caráter continuado (aquela que fixa para o ente a obrigação legal de sua execução por período superior a dois exercícios), como é o caso em comento, os atos que a criarem ou a aumentarem deverão também demonstrar a origem dos recursos para o seu custeio e comprovar que as metas dos resultados fiscais constantes de lei de diretrizes orçamentárias não serão afetadas.

De todo modo, admitindo-se a remota superação desses óbices, isso apenas e tão-só para possibilitar a continuidade da argumentação, agora enfocando o mérito da mensagem aprovada, verifica-se que, também sob esse prisma, o veto é de rigor.

Por primeiro, impende observar que, em matéria de previdência e saúde, o Município de São Paulo já assegura a seus servidores públicos estrutura previdenciária e de assistência médico-hospitalar, conforme consignado no artigo 102 de sua Lei Orgânica, de modo a viabilizar, nessa área, os princípios previstos na Constituição Federal.

Com efeito, o conjunto dos vigentes dispositivos das Leis Municipais nº 9.157, de 1º de dezembro de 1980, nº 10.828, de 4 de janeiro de 1990, e nº 13.973, de 12 de maio de 2005, com as alterações posteriores, bem como da Constituição Federal, cuja íntegra da matéria assim normatizada encontra-se sistematizada no Decreto nº 46.861, de 27 de dezembro de 2005, assegura a concessão de aposentadoria e de pensão aos servidores públicos municipais abrangidos pelo Regime Próprio de Previdência Social do Município de São Paulo.

A seu turno, na área da saúde do trabalhador municipal, o Hospital do Servidor Público Municipal – HSPM, autarquia totalmente mantida pelo Município, constitui-se em órgão destinado à prestação de assistência médica, hospitalar, domiciliar, odontológica e farmacêutica aos servidores municipais e seus dependentes.

Demais disso, nas hipóteses de impossibilidade de exercício do cargo ou função por motivo de saúde, os artigos 143 e 144 do Estatuto dos Funcionários Públicos do Município de São Paulo (Lei nº 8.989, de 29 de outubro de 1979) garantem a concessão de licença do serviço ao servidor sem prejuízo do respectivo vencimento integral.

Prevê ainda o Estatuto, nos seus artigos 126 e 125, o auxílio-doença e o auxílio-funeral, vantagens pecuniária de caráter assistencial a serem atribuídas aos servidores ou a seus sucessores nas hipóteses de sucessivas e contínuas licenças médicas por período superior a 12 (doze) meses e de falecimento, respectivamente.

Já no que concerne a infortúnios laborais (acidentes do trabalho e doenças ou moléstias profissionais), a Lei nº 9.159, de 1º de dezembro de 1980, assegura a concessão de benefícios específicos, como é o caso, por exemplo, do auxílio-acidentário, prestação pecuniária mensal cabível em conseqüência de redução parcial e permanente da capacidade para o trabalho, e do pecúlio, devido em função da morte ou aposentadoria resultante de acidente em serviço.

Como se vê, na ocorrência de eventos usualmente passíveis de cobertura mediante a contratação de seguro, tais como doença, acidente de trabalho, velhice, morte e outros da espécie, o Município tem assegurado a seus servidores, por meio de lei, a concessão de benefícios assistenciais ou pecuniários voltados a minorar ou mitigar as conseqüências nefastas daí advindas, pelo que não se afigura imprescindível ou prioritária, sob o enfoque da conveniência e oportunidade da Administração, a presente proposta de concessão de seguro de vida à generalidade dos servidores municipais, mormente em face das demais demandas reivindicadas pelo conjunto do funcionalismo.

Por oportuno, faz-se necessário diferenciar a situação geral até aqui abordada daquela disciplinada pela Lei nº 13.661, de 11 de novembro de 2003, que autoriza o Executivo a contratar seguro de vida e por invalidez permanente, total ou parcial, em grupo, para os integrantes do Quadro de Profissionais da Guarda Civil Metropolitana – QPG, nas condições que especifica.

Disciplina a Lei nº 13.661, de 2003, a concessão de seguro de vida e por invalidez permanente a servidores municipais que exercem peculiar e específica atividade pública, ou seja, cuja essência é marcada por traço que lhe é característico, ou seja, o risco e o perigo, motivo do tratamento diferenciado dispensado pela Administração aos servidores que a exercem: os integrantes da Guarda Civil Metropolitana.

De fato, justifica-se a contratação de seguro em favor desses servidores, vez que, como se disse, cuida-se de situação peculiar que diferencia esses profissionais dos demais trabalhadores públicos municipais, em perfeita sintonia com o princípio constitucional da isonomia, em sua melhor interpretação, qual seja, tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais.

Quanto à obrigatoriedade do Poder Executivo regulamentar a consignação, na folha de pagamento do funcionalismo, de valores a título de prêmio em razão de seguros contratados pelos servidores perante seguradoras privadas, consoante consta do artigo 2º da propositura, cabe esclarecer que essa possibilidade já se encontra plenamente contemplada pelo disposto nos artigos 4º, inciso VII, e 5º, inciso IV, do Decreto nº 46.518, de 19 de outubro de 2005.

Finalmente, com relação à parte final do supracitado artigo 2º da mensagem vinda à sanção, que prevê a obrigatoriedade da presença de corretor na viabilização de contratos de seguros, cumpre asseverar que essa intermediação profissional já é determinada pelo artigo 1º da Lei Federal nº 4.594, de 29 de dezembro de 1964, que regula a profissão de corretor de seguros, consubstanciando-se, como se depreende, em matéria de competência legislativa própria da União (Constituição da República, artigo 22, inciso XVI).

Nessas condições, evidenciadas as razões de ordem constitucional e legal que me conduzem a apor veto total à medida aprovada, devolvo o assunto ao reexame dessa Casa de Leis.

Na oportunidade, renovo a Vossa Excelência meus protestos de apreço e consideração.

GILBERTO KASSAB

Prefeito

Ao

Excelentíssimo Senhor

ANTONIO CARLOS RODRIGUES

Digníssimo Presidente da Câmara Municipal de São Paulo