Processo nº 7810.2018/0000266-4

INTERESSADO: SP URBANISMO e CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO

ASSUNTO: Interpretação do parágrafo único do artigo 8° do Decreto Municipal n° 58.093/2018.

Informação n° 931/2019 - PGM.AJC

PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO

Coordenadoria Geral do Consultivo

Senhor Coordenador Geral

Trata-se de processo autuado pela SP-Urbanismo para a celebração de termo de convênio com a Controladoria Geral do Município, em atendimento ao disposto no parágrafo único do artigo 8° do Decreto Municipal n° 58.093/2018.

No curso do processo, tanto a Controladoria quanto a SP-Urbanismo questionaram a interpretação e o alcance da referida disposição legal, cuja redação é a seguinte:

Art. 8° Deverão criar unidade de auditoria interna, conforme disposto na Lei Federal n° 13.303, de 2016, as empresas públicas e sociedades de economia mista que, em conjunto com suas eventuais subsidiárias, tiverem, no exercício social anterior, receita operacional bruta igual ou superior a R$ 90.000.000,00 (noventa milhões de reais).(Redação dada pelo Decreto n° 58.449/2018)

Parágrafo único. Fica facultado às entidades previstas no parágrafo único do artigo 1° deste decreto e às demais que não se enquadrem nas regras do "caput" deste artigo, a criação de controle interno ou a celebração de convênio com a Controladoria Geral do Município, para, dentre outras atividades que enquadrem na competência do referido órgão, a realização de auditoria interna, definição de plano de trabalho, acompanhamento e avaliação dos resultados da unidade de auditoria interna criada, bem como a efetividade dos controles internos, nos termos do art.10 do presente decreto.

A CGM apontou que não faria sentido a celebração de convênio com a empresa estatal municipal para a realização de auditorias nela, uma vez que já possui competência legal para fazê-lo (SEI 010950657). A SP-Urbanismo, por sua vez, consignou a dubiedade da redação do parágrafo único supratranscrito, pois não fica claro se, para as estatais com faturamento inferior a 90 milhões, tanto a criação de unidade de controle interno quanto a celebração de convênio seriam facultativas, ou se a faculdade resume-se à escolha, pela estatal, de uma providência ou outra (sendo, entretanto, obrigatória a tomada de uma das duas providências).

Por tal razão, SP-Urbanismo solicitou manifestação do COGEAI a respeito da questão, e COGEAI, por sua vez, encaminhou-nos o presente, para parecer.

É o relato do necessário.

De fato, a redação do referido dispositivo legal é de difícil intelecção. O Decreto anterior (Decreto n° 57.566/16), que previa as regras de governança para as estatais com faturamento inferior a 90 milhões, era claro ao prever que "as empresas municipais poderão criar unidade de auditoria interna" (art. 9°). Tal diploma legal foi, entretanto, revogado pelo atual Decreto n° 58.093/18, que contemplou a redação supratranscrita acerca da criação de unidades de auditoria interna pelas estatais com menor faturamento.

A Lei federal n° 13.303/16 (Lei das Estatais) não auxilia na interpretação, eis que propositadamente deixou em aberto a disciplina acerca da estrutura de governança para estatais com faturamento anual até 90 milhões, relegando a matéria relativa à auditoria interna (dentre outras matérias) para decreto do Executivo. Os artigos da lei federal que tratam de prática de controle interno ou de auditoria interna apenas se aplicam às empresas com faturamento superior a 90 milhões de reais, nos termos do §1° do art. 1° do diploma legal.

Parece-nos, pela redação do parágrafo único do art. 8° do decreto, que tanto a criação de unidade de auditoria interna quanto à celebração de convênio com a CGM consubstanciam faculdades, ou seja, opções disponíveis às entidades, caso desejem fazê-lo. Fosse a intenção da norma obrigar as entidades a tomarem um dos dois caminhos, não teria a regra começado com "fica facultado às", e sim com "ficam obrigadas as". Ao dizer que as entidades ficam facultadas a fazer isso ou aquilo, daí não se pode depreender qualquer conteúdo que denote obrigação - mormente porque a interpretação, a contrario sensu, do caput do art. 8°, já afastaria as entidades com menor faturamento da obrigação de criar unidade de auditoria interna.

Reforça tal hermenêutica, como já assinalado pelas consulentes, o fato de que a faculdade de celebração de convênios com a CGM não constitui propriamente uma alternativa à criação de unidade de auditoria interna. Primeiro porque, independentemente de qualquer relacionamento convenial, a Controladoria já dispõe de competência legal para realizar auditorias em entidades da Administração Indireta, nos termos do art. 118 da Lei municipal n° 15.764/13¹. Segundo porque umas das finalidades do convênio, mencionada no próprio parágrafo único, seria o "acompanhamento e avaliação dos resultados da unidade de auditoria interna criada", o que evidencia que ele não constituiria uma opção à criação de unidade de auditoria interna, e sim mais uma faculdade à disposição das empresas estatais municipais com faturamento inferior à 90 milhões. Terceiro, o controle exercido pela CGM sobre as entidades da Administração Indireta não seria propriamente um 'controle interno', eis que desempenhado por pessoa estranha à controlada, embora do mesmo Poder.

De todo modo, a celebração de convênio, como qualquer relação obrigacional, depende do interesse das partes, de forma que se qualquer delas julgar que a sua celebração não é relevante, fica prejudicado o entabulamento da relação. E se não é de interesse da estatal a criação de uma unidade específica de auditoria, e se a CGM já possui autorização legal para realização de auditorias nas estatais, de fato não resta muito a ser disciplinado no termo do convênio. Mesmo eventual auxílio da CGM na elaboração de um plano de trabalho de auditoria interna poderia ser prestado independentemente da assinatura de um convênio.

Sub censura.

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São Paulo, 11/07/2019

RODRIGO BRACET MIRAGAYA

Procurador Assessor - AJC

OAB/SP n° 227.775

PGM

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De acordo.

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São Paulo, 12/07/2019

TICIANA NASCIMENTO DE SOUZA SALGADO

Procuradora Assessora Chefe - AJC

OAB/SP 175.186

PGM

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¹ Art. 118. Fica criada a Controladoria Geral do Município - CGM, órgão da Administração Municipal Direta, com a finalidade de promover o controle interno dos órgãos municipais e das entidades da administração indireta.

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Processo nº 7810.2018/0000266-4

INTERESSADO: SP URBANISMO e CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO

ASSUNTO: Interpretação do parágrafo único do artigo 8° do Decreto Municipal n° 58.093/2018.

Cont. da Informação n° 931/2019 - PGM.AJC

PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO

Senhor Procurador Geral

Encaminho a Vossa Senhoria manifestação da Assessoria Jurídico-Consultiva desta Coordenadoria Geral, que acompanho, no sentido de que tanto a criação de unidade de auditoria interna quanto a celebração de convênio com a CGM constituem faculdades do empresa estatal com faturamento anual inferior a 90 milhões de reais, a qual, entretanto, não está adstrita a tais opções, para fins de controle interno.

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São Paulo, 15/07/2019

TIAGO ROSSI

Coordenador Geral do Consultivo

OAB/SP 195.910

PGM

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Processo nº 7810.2018/0000266-4

INTERESSADO: SP URBANISMO e CONTROLADORIA GERAL DO MUNICÍPIO

ASSUNTO: Interpretação do parágrafo único do artigo 8° do Decreto Municipal n° 58.093/2018.

Cont. da Informação n° 931/2019 - PGM.AJC

COGEAI

Senhor Presidente

Encaminho, o presente, com a manifestação da Coordenadoria Geral do Consultivo, que endosso, no sentido de que tanto a criação de unidade de auditoria interna quanto a celebração de convênio com a CGM constituem faculdades de empresa estatal com faturamento anual inferior a 90 milhões de reais, a qual, entretanto, não está adstrita a tais opções, para fins de controle interno.

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São Paulo, 15/07/2019

GUILHERME BUENO DE CAMARGO

PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO

OAB/SP 188.975

PGM