Processo nº 7610.2023/0001806-6

INTERESSADA: SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO - SEHAB

ASSUNTO: Consulta acerca da possibilidade jurídica de utilização da Guarda Civil Metropolitana (GCM) para o patrulhamento preventivo de áreas afetas ao serviço público de provisão habitacional, inclusive imóveis titularizados pela COHAB-SP. Análise da abrangência do art. 144, § 8°, da Constituição Federal, à luz da jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal.

Informação n° 436/2026-PGM.AJC

PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO

Coordenadoria Geral do Consultivo

Senhora Coordenadora Geral

1 - Submete-se a esta Coordenadoria Geral do Consultivo, a partir de provocação da Chefia de Gabinete da Secretaria Municipal de Habitação (doc. 109075674), consulta destinada a dirimir controvérsia jurídica instaurada entre as Assessorias Jurídicas da Secretaria Municipal de Segurança Urbana (SMSU) e da Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB), quanto à possibilidade de a Guarda Civil Metropolitana (GCM) atuar na proteção de bens, serviços e instalações da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo - COHAB-SP.

O expediente foi inaugurado pela Gerência de Segurança da COHAB-SP (doc. 081128577), que solicitou a retomada do trabalho conjunto com a Guarda Civil Metropolitana, mediante Diária Especial por Atividade Complementar - DEAC (Lei Municipal n° 16.081/14), com a finalidade de coibir invasões em terrenos e edificações destinados à política habitacional, cujas ocupações irregulares prejudicam o início e a continuidade de obras voltadas ao atendimento de famílias de baixa renda. A SEHAB endossou o pleito (docs. 083373555 e 108228966), enfatizando que a cooperação anteriormente realizada havia colaborado favoravelmente para evitar ocupações indevidas e dispêndios públicos com sucessivas ações de reintegração de posse.

Após sucessivas tratativas operacionais (docs. 088381827, 094659774 e 095526832), a SMSU apresentou proposta de atuação, tendo sido elaborada minuta de Termo de Cooperação Técnica (docs. 096384153 e 097546694) entre SMSU, SEHAB e COHAB-SP. No curso da instrução, a Assessoria Jurídica da SMSU exarou o Parecer 099503955, em que sustentou, como óbice principal, a impossibilidade de a GCM promover a fiscalização de bens da COHAB-SP, ao argumento de que se trata de sociedade de economia mista, dotada de personalidade jurídica própria, com patrimônio de natureza privada, distinta do órgão a que se vincula.

Em sentido oposto, a Assessoria Jurídica da SEHAB, no Parecer 108850778, opinou pela viabilidade da atuação da GCM, sustentando que os bens da Companhia, embora titularizados por entidade descentralizada, encontram-se funcionalmente afetados à prestação do serviço público de habitação popular, política de competência municipal expressamente prevista no art. 23, IX, da Constituição Federal, e densificada na Lei Orgânica do Município de São Paulo (LOM/SP, arts. 7°, IX, 110 e 165 e seguintes).

Diante da divergência, e à luz da Portaria Conjunta SNJ/PGM n° 06/2013, encaminhou-se o processo a esta CGC com a seguinte indagação:

"O comando do art. 144, § 8º, da Constituição Federal de 1988 abrange os bens, serviços e instalações da Administração Municipal Indireta, quando os entes descentralizados tiverem sido criados para a consecução de política pública constitucional de responsabilidade estatal (a exemplo da provisão de habitação popular)?"

É, em síntese, o relatório.

2 - A controvérsia restringe-se a uma única questão de direito, à qual cumpre dar resposta nesta sede consultiva: definir se a expressão "seus bens, serviços e instalações", contida no art. 144, § 8°, da Constituição Federal, comporta interpretação meramente patrimonialista e dominial — limitada aos bens cuja titularidade dominial recaia sobre o Município, em sentido estrito —, ou se, ao contrário, comporta leitura teleológica e sistemática, capaz de alcançar os ativos de entidades da Administração Indireta criadas para o desempenho de serviços públicos municipais, como sucede com a COHAB-SP em relação ao serviço de provisão habitacional de interesse social.

A questão é exclusivamente jurídica e apresenta repercussão direta sobre a viabilidade do instrumento negocial em estudo, não cabendo a esta Coordenadoria adentrar nos juízos de conveniência e oportunidade afetos à autoridade administrativa, nem nas balizas operacionais, financeiras e orçamentárias da execução do convênio ou termo de cooperação a ser celebrado, que serão objeto de análise jurídica posterior pelas Assessorias Jurídicas competentes.

3 - A Constituição Federal de 1988 inseriu, no Capítulo III do Título V, a segurança pública como dever do Estado e direito e responsabilidade de todos (art. 144, caput), atribuindo aos Municípios, no § 8°, a faculdade de constituir guardas municipais "destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei". A norma, expressa em três núcleos normativos distintos — bens, serviços e instalações —, não pode ser lida como simples reiteração: cada termo possui significado autônomo e densidade própria.

A leitura puramente patrimonialista do dispositivo, defendida pela respeitável Assessoria Jurídica da SMSU, esvazia o núcleo "serviços" e reduz o preceito à proteção dos bens dominicais municipais. Tal exegese contraria as regras hermenêuticas elementares — em especial o cânone segundo o qual a lei não contém palavras inúteis (verba cum effectu sunt accipienda) — e desconsidera que o termo "serviços", por sua textura aberta, abrange a integralidade das atividades materiais empreendidas pelo Município para a consecução de seus fins constitucionais, inclusive aquelas executadas, por descentralização, mediante outorga a entidades da Administração Indireta.

A doutrina administrativista é uniforme ao reconhecer que a descentralização por serviços (também chamada outorga) implica a transferência da titularidade e da execução de determinada atividade pública a pessoa jurídica criada por lei, sem que isso desnature o caráter público do serviço. Como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

"No caso da descentralização por serviço, o ente descentralizado passa a deter a titularidade e a execução do serviço; em consequência, ele desempenha o serviço com independência em relação à pessoa que lhe deu vida, podendo opor-se a interferências indevidas; estas somente são admissíveis nos limites expressamente estabelecidos em lei e têm por objetivo garantir que a entidade não se desvie dos fins para os quais foi instituída." (Direito Administrativo, 31. ed., Forense, 2018, p. 575).

Os bens das entidades da Administração Indireta prestadoras de serviço público — ainda quando regidos predominantemente pelo direito privado — ostentam regime jurídico híbrido, marcado pela afetação funcional ao serviço a que se destinam. É precisamente o que ocorre com os bens afetados pela COHAB-SP à execução da política habitacional do Município, vocacionados à entrega futura a famílias beneficiárias de programas habitacionais financiados pelo Fundo Municipal de Habitação (Lei Municipal n° 11.632/94). A toda evidência, tais ativos estão indissociavelmente vinculados ao serviço público municipal de habitação de interesse social, atraindo, por consequência, a proteção qualificada do art. 144, § 8°, da Constituição.

4 - A Lei Orgânica do Município de São Paulo confirma essa diretriz ao estabelecer, no art. 7°, IX, dentre as competências municipais, a promoção de programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico, e ao tratar da política habitacional como serviço público municipal, expressamente reconhecido nos arts. 165 a 171. No mesmo sentido, o art. 110, VI, da LOM/SP enumera, entre os órgãos da Administração, a Guarda Civil Metropolitana, "criada para a proteção dos bens, serviços e instalações do Município".

A GCM, instituída pela Lei Municipal n° 10.115/86 e reorganizada por sucessivos diplomas (entre os quais a Lei Municipal n° 13.530/03 e a Lei Municipal n° 13.866/04, esta última declarada constitucional pelo STF, conforme adiante), tem entre suas finalidades expressas o policiamento preventivo das áreas de interesse municipal e a colaboração na segurança pública, na forma da lei. A interpretação sistemática desses diplomas com o art. 144, § 8°, da CF, evidencia a vocação institucional da GCM para atuar não apenas na proteção dos bens dominicais do Município, mas, igualmente, dos bens, instalações e atividades vinculados à execução de serviços públicos municipais, ainda quando descentralizados.

5 - No plano federal, a Lei n° 13.022/14 (Estatuto Geral das Guardas Municipais), editada com fundamento no art. 144, § 8°, da CF, atribui às guardas municipais "a função de proteção municipal preventiva, ressalvadas as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal" (art. 2°), e arrola, entre suas competências específicas, "zelar pelos bens, equipamentos e prédios públicos do Município" (art. 5°, I), bem como "atuar, preventiva e permanentemente, no território do Município, para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais" (art. 5°, IV). Note-se que o legislador federal, ao explicitar a proteção sistêmica daqueles que utilizam serviços e instalações municipais, fixa interpretação congruente com a tese ora sustentada: o objeto tutelado pela GCM transcende o domínio físico e estende-se à integridade do próprio serviço público municipal.

De igual modo, a Lei n° 13.675/18, que disciplina o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP), inclui expressamente as guardas municipais entre seus integrantes operacionais (art. 9°, § 2°, V), preconizando atuação cooperativa, sistêmica e harmônica entre os entes federados — diretriz que se mostra inconciliável com a leitura restritiva propugnada para o art. 144, § 8°, da CF.

6 - A questão hermenêutica submetida a esta CGC encontra-se hoje pacificada pela jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal. No julgamento do RE 608.588/SP (Tema 656 da Repercussão Geral), de relatoria do Ministro Luiz Fux, o Plenário, em 20/02/2025, fixou a seguinte tese:

"É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas Guardas Municipais, inclusive policiamento ostensivo e comunitário, respeitadas as atribuições dos demais órgãos de segurança pública previstos no art. 144 da Constituição Federal e excluída qualquer atividade de polícia judiciária, sendo submetidas ao controle externo da atividade policial pelo Ministério Público, nos termos do artigo 129, inciso VII, da CF. Conforme o art. 144, § 8°, da Constituição Federal, as leis municipais devem observar as normas gerais fixadas pelo Congresso Nacional."

A Corte Suprema, ao julgar o referido recurso, reconheceu expressamente, no item 16 da ementa, que "ainda que não se insiram expressamente no rol do caput do artigo 144, as guardas municipais atuam na promoção da segurança pública, conquanto dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, em caráter colaborativo, naquilo que pertine à esfera da municipalidade". E acrescentou, no item 23, que "o exercício do poder de polícia, no âmbito das competências municipais e para as finalidades constitucionalmente previstas no art. 144, § 8°, pode ser cumulado com diversas outras funções, típicas ou não de segurança".

Esse entendimento converge com o consolidado no RE 658.570/MG (Tema 472), Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ acórdão Min. Roberto Barroso, no qual o STF reconheceu que "o art. 144, § 8°, da CF, não impede que a guarda municipal exerça funções adicionais à de proteção dos bens, serviços e instalações do Município", admitindo, no caso concreto, o exercício do poder de polícia de trânsito. Reforçam a mesma orientação a ADI 5538 (Rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 01/03/2021) e a ADPF 995, em que o Plenário "declarou inconstitucionais todas as interpretações judiciais que excluam as Guardas Municipais da condição de integrantes do Sistema Único de Segurança Pública".

Aplicado esse arcabouço jurisprudencial à hipótese vertente, exsurge a inafastável conclusão de que a leitura restritiva proposta pela respeitável Assessoria Jurídica da SMSU, ao circunscrever a atuação da GCM apenas aos bens dominicais municipais, contraria a tese de repercussão geral do Tema 656 e a interpretação que o STF tem conferido ao art. 144, § 8°, da Constituição. A proteção dos bens vinculados à execução do serviço público municipal de habitação — ainda quando titularizados por sociedade de economia mista municipal — insere-se, com naturalidade, no conceito constitucional de "bens, serviços e instalações" municipais, máxime se considerada a circunstância de que o Município concorre, de forma direta, com aporte de recursos do Fundo Municipal de Habitação para a viabilização de tais empreendimentos.

7 - Importa frisar, ainda, que a Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo, criada pela Lei Municipal n° 6.738/65, não se enquadra na categoria de empresa estatal exploradora de atividade econômica em sentido estrito (art. 173 da CF). A COHAB-SP é, antes, sociedade de economia mista prestadora de serviço público de relevante interesse social — a provisão de moradia para a população de baixa renda —, atuando como órgão operador do Fundo Municipal de Habitação e executora da política habitacional municipal. Como tal, submete-se a regime jurídico híbrido, com inegável predominância de normas de direito público sempre que estiver em jogo a continuidade e a eficiência do serviço público a que se acha vinculada.

Esse entendimento alinha-se à reiterada jurisprudência do STF sobre o regime jurídico das estatais prestadoras de serviço público (a exemplo do RE 220.906, RE 599.628 e RE 627.242), que reconhece a impenhorabilidade dos bens afetados ao serviço, a obrigatoriedade de regime precatorial e, no que aqui releva, a natureza pública dos próprios ativos vinculados à execução do serviço. Disso decorre, naturalmente, a possibilidade — quando não o dever — de o ente municipal, no exercício de suas competências constitucionais, conferir-lhes proteção institucional adequada, incluída a atividade preventiva da GCM.

8 - A solução proposta harmoniza-se, ademais, com os princípios constitucionais do federalismo cooperativo (arts. 23 e 241 da CF) e da eficiência administrativa (art. 37, caput, da CF). Na precisa observação do Ministro Luiz Fux, em voto condutor do RE 608.588, "a possibilidade de atribuição de policiamento preventivo e comunitário às guardas municipais há de ser vista como um importante instrumento federativo à disposição dos Municípios no combate à insegurança e à depredação do patrimônio público". A atuação preventiva da GCM em áreas afetas à política habitacional é, por consequência, mecanismo de elevada eficiência alocativa: evita reiteradas reintegrações de posse, reduz dispêndios com obras de reforma de unidades danificadas e, sobretudo, assegura o acesso à moradia digna às famílias beneficiárias dos programas municipais.

9 - Cumpre, por fim, registrar os limites materiais a que se sujeita a atuação da GCM, em homenagem à própria tese fixada no Tema 656: (i) é vedado à corporação o exercício de qualquer atividade de polícia judiciária ou investigativa, reservada à Polícia Civil (art. 144, IV, da CF); (ii) sua atuação deve observar as atribuições constitucionais dos demais órgãos de segurança pública, em especial da Polícia Militar; (iii) a corporação submete-se ao controle externo do Ministério Público, nos termos do art. 129, VII, da CF; e (iv) eventual realização de buscas pessoais, abordagens ou prisões em flagrante deve ater-se aos limites dos arts. 240 e 301 e seguintes do Código de Processo Penal, com integral observância dos direitos fundamentais. Tais balizas, contudo, em nada infirmam a possibilidade jurídica de patrulhamento preventivo, comunitário e ostensivo das áreas afetas ao serviço público municipal de habitação.

10 - À vista do exposto, e respondendo objetivamente à indagação formulada pela Chefia de Gabinete da Secretaria Municipal de Habitação no Encaminhamento SEHAB/CG n° 109075674:

"O comando do art. 144, § 8°, da Constituição Federal de 1988 abrange os bens, serviços e instalações da Administração Municipal Indireta, quando os entes descentralizados tiverem sido criados para a consecução de política pública constitucional de responsabilidade estatal (a exemplo da provisão de habitação popular)?"

Sim. A interpretação teleológica e sistemática do art. 144, § 8°, da Constituição Federal — amparada no marco normativo conferido pela Lei Orgânica do Município de São Paulo, pela Lei Municipal n° 10.115/86, pela Lei Federal n° 13.022/14 e pela Lei Federal n° 13.675/18, e robustecida pela jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal (RE 608.588/SP, Tema 656; RE 658.570/MG, Tema 472; ADI 5538; ADPF 995) — autoriza a atuação da Guarda Civil Metropolitana, em regime preventivo, comunitário e ostensivo, na proteção de bens, serviços e instalações de entidades da Administração Indireta Municipal, quando tais ativos estejam funcionalmente afetados à prestação de serviço público essencial de competência do Município, como sucede, à evidência, com os imóveis e empreendimentos da Companhia Metropolitana de Habitação (COHAB-SP) vinculados ao serviço público de provisão habitacional de interesse social.

Em consequência, e em superação à divergência havida entre as Assessorias Jurídicas da SEHAB e da SMSU, opina-se pela viabilidade jurídica do instrumento de cooperação em estudo, no que respeita à proteção, pela GCM, dos bens, serviços e instalações afetos à política habitacional municipal — incluídas as áreas, terrenos e edificações da COHAB-SP —, observados, na execução, (i) os limites materiais delineados neste parecer, (ii) as exigências de ordem orçamentária, financeira e operacional inerentes ao instrumento adotado, a serem oportunamente examinadas pelas áreas técnicas e jurídicas competentes, e (iii) as recomendações constantes do Parecer SEHAB/AJ n° 108850778, que se acolhem, no essencial, com os acréscimos ora exarados.

É o parecer, sub censura, que se submete à apreciação superior.

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São Paulo, 22/05/2026

LUIZ PAULO ZERBINI PEREIRA

Procurador do Município Assessor - AJC

OAB/SP 113.583

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De acordo.

São Paulo, 22/05/2026

JOSÉ FERNANDO FERREIRA BREGA

Procurador Assessor Chefe - AJC

OAB/SP 173.027

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Processo nº 7610.2023/0001806-6

INTERESSADA: SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO - SEHAB

ASSUNTO: Consulta acerca da possibilidade jurídica de utilização da Guarda Civil Metropolitana (GCM) para o patrulhamento preventivo de áreas afetas ao serviço público de provisão habitacional, inclusive imóveis titularizados pela COHAB-SP. Análise da abrangência do art. 144, § 8°, da Constituição Federal, à luz da jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal.

Cont. da informação n° 436/2026-PGM.AJC

PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO

Senhora Procuradora Geral

Nos termos da manifestação retro, que acolho, encaminho-lhe o presente concluindo que a Guarda Civil Metropolitana, em regime preventivo, comunitário e ostensivo, pode atuar na proteção de bens, serviços e instalações de entidades da Administração Indireta Municipal, quando tais ativos estejam funcionalmente afetados à prestação de serviço público essencial de competência do Município.

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São Paulo, 22/05/2026

TICIANA NASCIMENTO DE SOUZA SALGADO

Procuradora Coordenadora Geral do Consultivo - CGC

OAB/SP 175.186

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Processo nº 7610.2023/0001806-6

INTERESSADA: SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO - SEHAB

ASSUNTO: Consulta acerca da possibilidade jurídica de utilização da Guarda Civil Metropolitana (GCM) para o patrulhamento preventivo de áreas afetas ao serviço público de provisão habitacional, inclusive imóveis titularizados pela COHAB-SP. Análise da abrangência do art. 144, § 8°, da Constituição Federal, à luz da jurisprudência vinculante do Supremo Tribunal Federal.

Cont. da informação n° 436/2026-PGM.AJC

SEHAB/GAB

Senhor Secretário

Restituo-lhe o presente com a manifestação da Coordenadoria Geral do Consultivo desta Procuradoria Geral, que acolho, concluindo que a Guarda Civil Metropolitana, em regime preventivo, comunitário e ostensivo, pode atuar na proteção de bens, serviços e instalações de entidades da Administração Indireta Municipal, quando tais ativos estejam funcionalmente afetados à prestação de serviço público essencial de competência do Município.

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São Paulo, 22/05/2026

LUCIANA SANTANA NARDI

Procuradora Geral do Município

OAB/SP 173.307