Processo n° 2008-0.110.601-6

INTERESSADO: José Sebastião da Silva

ASSUNTO: Ação de usucapião. Proc. n. 0104083-20.2007.8.26.0100 - 1ª Vara de Registros Públicos.

Informação n. 1929/2019 - PGM-AJC

PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO

COORDENADORIA GERAL DO CONSULTIVO

Senhor Coordenador Geral

Trata o presente de acompanhar ação de usucapião relativa a imóvel situado na Rua Sirius, n. 60, no Jardim Santa Bárbara.

Realizada análise técnica, foi identificada interferência com o leito projetado da via referida, o que levou a Municipalidade a impugnar o pedido (fls. 148/149).

Em seguida, CRF informou que o loteamento em questão foi implantado antes de 1979, estando integrado à cidade (fls. 152/155). Por isso, DEMAP-12 propôs que a Municipalidade desistisse da contestação, aplicando-se o entendimento objeto da Ementa n. 11.773 - PGM-AJC (fls. 156). No entanto, DEMAP-G observou que não estaria demonstrado que a implantação desconforme anterior a 1979 teria ocorrido no local de interesse (fls. 157). DEMAP-3, por sua vez, afirmou que não seria possível afirmar que a situação irregular ocorreu após 1979 (fls. 160). Em razão disso, DEMAP-12 sustentou que, como o loteamento é anterior a 1979 e já está implantado, seria razoável presumir que a irregularidade é anterior a essa data (fls. 161). DEMAP-G, ao contrário, entendeu tal entendimento como excessivamente permissivo, pois extrapolaria os requisitos da regularização sumária (fls. 162/164).

É o breve relatório.

Com o devido respeito ao entendimento contrário, parece assistir razão à Diretoria de DEMAP no sentido de que não seria cabível, no caso, reconhecer a existência da chamada regularização sumária, tratada no parecer objeto da Ementa n. 11.773 - PGM-AJC.

Na verdade, como o levantamento GEGRAN não aponta alinhamento predial no local em 1973, conforme observado por DEMAP-3, não parece que de tal elemento técnico se possa extrair conclusão alguma a respeito da aplicação da regularização sumária. Na verdade, o levantamento juntado aos autos, de 1973 (fls. 55), apresenta, defronte o lote em questão, tracejado que, de acordo com a legenda adotada, corresponderia a "rua e estrada indefinida". Todavia, para que a regularização sumária fosse reconhecida, seria necessária a demonstração, por algum meio de prova, que a irregularidade já estava consumada em 1979 no trecho em questão (cf. Ementa n. 11.092 - PGM-AJC).

Nos termos do parecer objeto da Ementa n. 11.773 - PGM-AJC, por se tratar de uma irregularidade cuja anterioridade a 19.12.1979 não foi demonstrada, caberia a DEMAP prosseguir de acordo com o entendimento contido na Informação n. 4175/2007 - SNJ.G, solicitando de SEHAB a regularização do parcelamento e aguardando tais providências. Com efeito, conforme se observou naquele precedente, nos parcelamentos irregulares que não se enquadrem na regularização sumária, continuaria a haver uma fase de análise urbano-ambiental, na qual está incluída uma avaliação quanto à manutenção ou desfazimento de uma situação irregular correspondente à implantação desconforme ao projetado.

Cabe analisar, contudo, em vista da realidade normativa atual da regularização fundiária, diante de uma dessas desconformidades entre o projeto de parcelamento e a realidade implantada que não tenham sido solucionadas pela regularização sumária, se seria realmente necessário aguardar, em qualquer caso, a conclusão completa do processo de regularização, ou mesmo de sua fase urbano-ambiental.

Essa análise de uma antecipação do juízo quanto a tal desconformidade passou a ser necessária em razão de dois aspectos do regime atual da regularização fundiária. Conforme se observou no parecer objeto da Ementa n. 11.773 - PGM-AJC, as normas atuais admitem que a regularização seja promovida por seus beneficiários, individual ou coletivamente, ou mesmo pelos proprietários envolvidos (art. 14, II e III, da Lei Federal n. 13.465/17 e art. 5º da Lei Municipal n. 15720/13), bem como permitem que a regularização sumária se refira à totalidade ou a parcelas da gleba (art. 36, § 2º da Lei Federal n. 13.465/17 e art. 19, § 1º, da Lei Municipal n. 15720/13).

Por força de tais preceitos, cabe admitir que um determinado interessado pleiteie a regularização de seu lote, sem que isso ocorra necessariamente no âmbito de providências relativas a todo o parcelamento conduzidas pelo Município. Com efeito, se a conclusão de todo o processo de regularização fosse sempre necessária, ficariam frustradas todas as iniciativas de outros legitimados. Em outras palavras: para que a previsão legal tenha algum sentido, é preciso que a regularização por iniciativa dos demais legitimados possa ter certa eficácia. Disso decorre a conclusão de que o interessado, proprietário ou beneficiário pode utilizar, segundo as características da irregularidade, para regularizar a situação de seu lote, qualquer dos instrumentos previstos no ordenamento jurídico que sejam aptos à realização de tal fim.

Não parece haver dúvida de que o usucapião constitui um mecanismo apropriado para o fim de regularizar um lote em caráter isolado. De fato, a apuração da situação fática, somada à comprovação dos requisitos para a aquisição do domínio, conformam uma nova unidade imobiliária, em caráter originário, possibilitando seu regular aproveitamento sob o ponto de vista urbanístico (art. 134, III, da Lei n. 16.402/16). Da mesma forma, os pedidos de retificação de registro imobiliário têm nítidos propósitos de regularização, servindo para a adequação das informações tabulares à realidade, observado que o próprio rol trazido pela Lei Federal n. 13.465/17 tem caráter exemplificativo (Ementa n. 11.773 - PGM-AJC).

No entanto, parece haver um óbice potencial a tal regularização mediante usucapião ou retificação de registro imobiliário no tocante à configuração do alinhamento, pois se faz necessário preservar o logradouro lindeiro, até mesmo porque este, na qualidade de bem público, não poderia ser objeto de usucapião, por força de expresso preceito constitucional (art. 183, § 3º), tampouco de incorporação por via da retificação, que deve sempre ter caráter intra muros. Nesse sentido, a conclusão exitosa do processo de usucapião ou retificação exige a verificação de que estão preservados os logradouros lindeiros, tema de que se ocupa a Municipalidade no acompanhamento de grande parte desses pedidos.

Em muitos casos, isso se faz simplesmente pela verificação quanto a se o alinhamento existente no local se encontra preservado. Trata-se de uma simples aferição quanto ao aspecto fático: o bem pode ser usucapido na medida em que é objeto de posse, a qual se dá até os limites do alinhamento existente. Em outros casos, contudo, existe a questão dos alinhamentos projetados, previstos em projetos de parcelamento do solo inscritos, aprovados ou regularizados, mas incompatíveis com a situação fática do alinhamento existente. Em relação a estes, tem-se reconhecido que sua eficácia possa ter sido alterada por força de lei - especialmente nos termos da regularização sumária, nas situações em que esta tenha incidido (Ementa n. 11.773 - PGM-AJC) - ou em decorrência do processo de regularização, processada segundo as demais modalidades, por decisão do órgão administrativo competente (Informação n. 4.175/2007 - SNJ.G). Não se realizando uma dessas hipóteses, tem-se considerado necessário preservar o logradouro projetado, sobre o qual incide o domínio público, ainda que em caráter resolúvel.

Sem embargo, trata-se de uma questão a ser solucionada, pois não é possível admitir a indefinida coexistência de dois alinhamentos incompatíveis - um, real, e outro, projetado - o que levaria ao domínio municipal sobre os dois espaços, correspondentes à via projetada e à via existente. Nesse contexto é que surge a questão quanto a se o interessado, tomando a iniciativa do processo de regularização de parte do parcelamento, na forma acima descrita, poderia obter uma manifestação antecipada da Municipalidade quanto a uma determinada irregularidade havida na implantação do processo de parcelamento do solo.

Isso teria sentido, por exemplo, nas situações em que o Município já tomou determinadas providências em relação ao logradouro, devendo responder pelas consequências dessa decisão, em atendimento aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, cuja violação poderia acarretar até mesmo consequências patrimoniais em relação à Municipalidade em caso de conduta contraditória - por exemplo, no tocante à indenização de benfeitorias executadas de boa fé.

Nessa linha, se o Município executar obras de implantação de infraestrutura viária - antes da regularização dominial dos lotes, como expressamente autorizada pelo art. 11, parágrafo único, da Lei n. 15.720/13 não parece possível que deixe de se manifestar quanto a um determinado pedido relativo à fixação do alinhamento, considerada a situação decorrente de tais obras, caso incompatível com o plano original do parcelamento.

Da mesma forma, em se tratando de um logradouro oficializado, não parece haver como deixar de considerar os efeitos correspondentes. É certo que o regime da oficialização pode oferecer imprecisões, nem sempre sendo possível afirmar plenamente qual teria sido o objeto físico da oficialização. Assim é que nem todas as oficializações em vigor foram feitas por meio de um ato específico, do qual tenha constado a descrição precisa do logradouro correspondente.

De um modo geral, a existência física do logradouro é pressuposto da oficialização (Informação n. 2842/2014 - SNJ-G). Não obstante, o art. 4º do Decreto 27.568/88, norma relativa às oficializações em âmbito municipal - à parte sua considerável deficiência técnica - nem sempre se refere a vias já abertas, o que poderia ser objeto de uma interpretação no sentido de que se admitiria a oficialização de leitos meramente projetados - por exemplo, nas hipóteses de vias pertencentes a projetos de parcelamento do solo (§ 6º, "a", numa interpretação salvadora de seu texto) ou de vias simplesmente objeto de denominação (§ 6º, "d"). Mesmo assim, com a efetiva abertura do logradouro de modo incompatível com a situação projetada e o enquadramento na hipótese de via existente (§ 6º, "c"), seria muito difícil sustentar que prevaleceria a oficialização da via projetada sobre a via implantada, ou que haveria duas configurações oficiais, até porque a oficialização serve como referência para os serviços prestados na via - tais como calçamento, manutenção, emplacamento e iluminação -, delimitando, assim, onde a Municipalidade pode e deve atuar.

De todo modo, em caso de oficialização, o Poder Público municipal já assumiu uma posição em relação ao logradouro, que não poderia ser ignorada. Restaria, apenas, uma análise quanto a qual seria o espaço físico que a Municipalidade passou a considerar como integrante de seu sistema viário. Não obstante, essa questão merece ser entendida como superada: de fato, a análise quanto à extensão da oficialização já não se faz necessária, uma vez que o atual Código de Obras (Lei n. 16.642/17) adotou um critério para a fixação dos alinhamentos dos logradouros oficializados. Assim dispõe tal diploma normativo:

Art. 102 Para os fins deste Código, consideram-se fixados os atuais alinhamentos e nivelamento dos logradouros públicos existentes no Município de São Paulo, oficializados ou pertencentes a loteamento aceito ou regularizado, bem como daqueles oriundos de melhoramento viário executado sob a responsabilidade do Poder Público Municipal, Estadual ou Federal.

Parágrafo único. No caso de indefinição, a pedido do interessado, a Prefeitura deve fornecer o alinhamento e nivelamento, mediante a emissão de certidão.

Como se vê, a lei prestigia, para fins edilícios, os alinhamentos existentes dos logradouros oficializado ou constantes de loteamentos aceitos ou regularizados. Diante desse dispositivo, poderia o titular de um lote licenciar projeto edilício que previsse a ocupação da área que se estende até o alinhamento existente, sem necessidade de observância do alinhamento projetado, caso haja incompatibilidade entre ambos.

Não parece, contudo, que tal aspecto possa ser analisado apenas sob a perspectiva edilícia. Na verdade, na tradição da legislação paulistana, a fixação dos alinhamentos sempre teve por referência a situação dominial, servindo como um expediente prático para a preservação dos logradouros, na qualidade de próprios municipais. Assim é que, caso se pretendesse construir no limite da via pública, o Código Saboya exigia o alvará correspondente (art. 10 do Ato n. 663/34). De modo semelhante, a Lei n. 8266/75 exigia o alvará de alinhamento para a construção de edificações junto aos limites frontais do lote, bem como para a execução de muros e gradis (art. 510 e 512). Já a Lei n. 11.228/92 previa a necessidade de verificação da confrontação com o logradouro, mediante análise do título de propriedade, para a expedição do alvará de alinhamento (Anexo I, item 3.4.1).

De fato, a razão para a lei admitir a fixação do alinhamento segundo um determinado critério só pode ser a assunção de um posicionamento quanto à questão dominial subjacente, a fim de conferir segurança à atividade edilícia. Não fosse assim, o critério legal constituiria um expediente para autorizar a ocupação indevida de áreas públicas. Assim sendo, do dispositivo legal transcrito se extrai uma decisão legal acerca dos limites dos logradouros oficializados ou oriundos de parcelamentos aceitos ou regularizados, os quais devem ser, em regra, apurados segundo a situação existente.

Embora o critério pareça claro, a própria lei não exclui a existência de situações indefinidas, as quais deverão ser objeto de uma certidão a ser fornecida ao interessado, nos termos do parágrafo único do mesmo dispositivo. Tal dispositivo não foi objeto de regulamentação, o que não parece prejudicar a conclusão de que, caso um particular formule um pedido nesse sentido, será necessário consultar os órgãos envolvidos em tal indefinição para que, quando alcançada uma conclusão a respeito, seja expedido o documento pleiteado¹.

Diante desse panorama, parece possível avaliar a situação dos logradouros oficializados em que há uma discrepância entre a situação implantada e aquela prevista no respectivo plano de parcelamento do solo. Nessas situações, cabe entender que já houve uma manifestação oficial em favor da preservação da situação fática em detrimento da projetada, razão pela qual não parece possível, em vista dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima, que o Município continue a sustentar direitos dominiais decorrentes do parcelamento do solo, como se eles permanecessem incólumes a esses atos oficiais subsequentes. Na verdade, ao oficializar uma situação, deve-se entender que o Poder Público municipal deixou de reconhecer como eficaz a outra, preservando-se, com isso, as expectativas dos particulares envolvidos.

De acordo com essa conclusão, por força do art. 102 da Lei 16.642/17, é o caso de considerar estabilizada a situação de um determinado logradouro oficial, com a superação, por lei, de eventuais divergências na implantação em relação ao plano de parcelamento. Estando oficializado o logradouro quando da entrada em vigor da referida lei, deve-se entender que a situação dominial é aquela correspondente ao alinhamento implantado, com duas consequências relevantes. A primeira é que, caso venha a ser realizada a regularização urbano-ambiental da totalidade do parcelamento, deverão ser incorporados ao projeto correspondente os alinhamentos que foram fixados por lei, já que esta deverá necessariamente ser cumprida pelo órgão competente. A segunda diz respeito à necessidade imediata de manifestação de desinteresse do Município nos pedidos de usucapião e retificação de registro imobiliário em que se demonstre a preservação de do alinhamento fixado, tendo em vista que já houve uma decisão a esse respeito, a qual, conforme demonstrado, deve nortear o posicionamento da Municipalidade para fins dominiais.

Tais consequências implicam, é claro, em determinados casos, a superação da necessidade de substituição da planta do parcelamento executado irregularmente por uma planta de regularização elaborada pelo Município, que retrate a totalidade do parcelamento. Isso, contudo, decorre dos preceitos legais citados, que, de um lado, permitem a regularização parcial, por iniciativa do interessado, e, de outro, estabilizam os alinhamentos existentes dos logradouros oficiais. Vale lembrar, ainda, a propósito, que a legislação paulistana afasta expressamente a necessidade de projeto de regularização fundiária, com a configuração de quadras, lotes e áreas públicas, para o registro de sentenças de usucapião (art. 6º, § 1º, da Lei n. 15.720/13).

Tampouco parece haver sempre necessidade de aceitação técnica do parcelamento do solo para a solução da questão relativa ao alinhamento. O art. 102 da Lei n. 16.642/17 refere-se, de modo disjuntivo, a logradouros "oficializados ou pertencentes a loteamento aceito ou regularizado". Portanto, o preceito alcança as manifestações oficiais que se refiram apenas ao arruamento - os logradouros existentes que tenham sido oficializados - ou as que têm por referência a totalidade do parcelamento em que foi destinada a via pública - os logradouros existentes que pertençam a loteamento aceito ou regularizado. Dessa sorte, deve-se considerar fixado de acordo com a situação fática o alinhamento dos logradouros de parcelamentos não aceitos, desde que tais logradouros tenham sido oficializados.

Não obstante, parece recomendável, em tais casos, que se adote alguma cautela na aplicação dessa conclusão, aqui alcançada apenas em tese, e somente no tocante a divergências entre as configurações projetada e implantada de um dado alinhamento, sobretudo pela impossibilidade, diante do preceito legal considerado, de que o logradouro esteja alocado simultaneamente em duas posições. Por mais que se reconheça a força do preceito legal mencionado e a relevância de uma deliberação do Prefeito tomada por ocasião da oficialização, o fato é que não é possível antever a casuística a respeito, que pode revelar peculiaridades decorrentes da complexidade das situações fáticas que caracterizam as questões dominiais relacionadas aos próprios municipais.

Cabe desde logo mencionar, contudo, que a estabilização definida pelo art. 102 da Lei n. 16.642/17 se refere apenas, em princípio, às situações de implantação de alinhamentos, e não à invasão de áreas públicas e aos logradouros simplesmente não implantados - por exemplo, nas confrontações com espaços livres de loteamentos. Por outro lado, devem ser objeto de análise atenta as situações e em que a Municipalidade investiu contra uma determinada situação de fato, nas quais não haveria motivo para que o interessado invocasse o princípio da confiança legítima. Também pode haver indefinições práticas quanto à própria apuração e configuração do alinhamento existente, sobretudo nas situações em que este se mostre irregular, o que deve ser objeto de cuidados adicionais.

De todo modo, na ausência de outras particularidades, e havendo a informação, por parte da Subprefeitura, de que o lote usucapiendo ou retificando observa o alinhamento existente, bem como de que a situação apurada já estava caracterizada no levantamento que originou o Mapa Digital da Cidade, o qual constitui a base cartográfica oficial do Município (art. 13 do Decreto n. 57.770/17), essa situação é que deverá ter sua preservação verificada.

Isso não afasta a possível existência de peculiaridades que eventualmente ensejem o envio de situações de desconformidade para avaliação de CASE ou CRF, até mesmo em vista do disposto no parágrafo único do art. 102 da Lei n. 16.642/17, para o fim de identificar se haveria algum motivo para rever o ato de oficialização ou compreendê-lo de modo diverso, a fim de prestigiar o alinhamento projetado, em detrimento do existente.

O caso concreto de que trata o presente expediente constitui um exemplo bastante significativo de aplicação da análise aqui empreendida. A questão que se discute é tão somente o alinhamento, ou seja, a preservação de um logradouro oficial (fls. 29), havendo a informação de que o lote usucapiendo segue o alinhamento definido no local (fls. 41), o que pode ser verificado a partir da comparação com o Mapa Digital da Cidade (fls. 146). Tal situação parece ter sido alcançada pelo art. 102 da Lei n. 16.642/17, que fixou o alinhamento segundo a situação fática existente do logradouro oficial. Diante disso, não parece mais possível que a Municipalidade mantenha sua impugnação ao pedido, devendo-se considerar preservado o domínio municipal por estar observado o alinhamento existente no local.

Assim sendo, caso acolhido o posicionamento aqui desenvolvido, sugere-se seja o presente restituído a DEMAP, para que a Municipalidade desista da contestação apresentada e manifeste seu desinteresse no feito.

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São Paulo, 18/12/2019.

JOSÉ FERNANDO FERREIRA BREGA

PROCURADOR ASSESSOR - AJC

OAB/SP 173.027

PGM

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De acordo.

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São Paulo,       /       /2019.

TICIANA NASCIMENTO DE SOUZA SALGADO

PROCURADORA ASSESSORA CHEFE - AJC

OAB/SP 175.186

PGM

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¹ Há motivos para considerar o desuso do alvará de alinhamento, sobretudo a desnecessidade técnica de uma fixação, in loco, por parte da Prefeitura, dos limites a serem observados. De fato, de acordo com os instrumentos hoje disponíveis, notadamente os sistemas de georreferenciamento, os proprietários podem atuar com segurança a partir de registros obtidos em pedidos de usucapião e retificação de registro, de modo que já não necessitam de um posicionamento ad hoc do órgão municipal em cada caso.

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Processo n° 2008-0.110.601-6

INTERESSADO: José Sebastião da Silva

ASSUNTO: Ação de usucapião. Proc. n. 0104083-20.2007.8.26.0100 - 1ª Vara de Registros Públicos.

Informação n. 1929/2019 - PGM-AJC

PGM

Senhora Procuradora Geral

Encaminho-lhe o presente, nos termos do entendimento da Assessoria Jurídico Consultiva desta Coordenadoria Geral, que acolho, no sentido de que, tendo o art. 102 da Lei n. 16.642/17 fixado os alinhamentos dos logradouros oficiais segundo a situação fática existente, não há fundamento para que a Municipalidade mantenha sua contestação ao pedido, uma vez que o lote usucapiendo, segundo apurado, observa o alinhamento consolidado no local.

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São Paulo, 20/02/2020.

TIAGO ROSSI

PROCURADOR DO MUNICÍPIO

COORDENADOR GERAL DO CONSULTIVO

OAB/SP 195.910

PGM

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Processo n° 2008-0.110.601-6

INTERESSADO: José Sebastião da Silva

ASSUNTO: Ação de usucapião. Proc. n. 0104083-20.2007.8.26.0100 - 1ª Vara de Registros Públicos.

Cont. da Informação n. 1929/2019 - PGM.AJC

DEMAP

Senhor Diretor

Encaminho-lhe o presente, nos termos do entendimento da Coordenadoria Geral do Consultivo desta Procuradoria Geral do Município, que acolho, para que seja manifestada desistência em relação à contestação apresentada, uma vez que, nos termos do art. 102 da Lei n. 16.642/17, foram consolidados os alinhamentos dos logradouros oficiais do Município, não havendo peculiaridade que justifique a não aplicação de tal preceito em relação ao caso presente.

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São Paulo, 14/04/2020

MARINA MAGRO BERINGHS MARTINEZ

PROCURADORA GERAL DO MUNICÍPIO

OAB/SP 169.314

PGM