Memo ATL n° 101/2009 - ATL III (TID 3767763)

INTERESSADO: SGM/ATL

ASSUNTO : Projeto de Lei n° 319/07, de autoria da Vereadora Soninha. Pedido de manifestação acerca do seu teor visando subsidiar a manifestação do Senhor Prefeito quanto a sua sanção ou veto.

Informação n° 136 /2009-PGM.AJC

PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO - PGM

ASSESSORIA JURÍDICO-CONSULT1VA - AJC

Senhor Procurador Assessor Chefe,

1 - Trata o presente de solicitação feita por SGM/ATL de manifestação acerca do teor do Projeto de Lei n° 319/07, de autoria da Vereadora Soninha, dispondo sobre a alteração do horário dos períodos diurno e noturno para emissão de ruídos, propondo, assim, nova redação para o disposto no artigo 1°, § 2°, da Lei n° 11.780, de 30 de maio de 1995, que dispõe sobre as obrigações do Poder Público Municipal e dos prprietários ou incorporadores de edificações, no controle da poluição sonora no Município de São Paulo, e para o artigo 2°, inciso II, da Lei n° 11.804, de 19 de junho de 1995, que dispõe sobre a avaliação da aceitabilidade de ruídos na Cidade de São Paulo, visando o conforto da comunidade, constando como justificativa do PL em apreço a necessidade de se proceder à sua adequação a NBR 10.151, da Associação Brasileira de Normas Técnicas - ABNT, alterada no ano de 2000 .

2 - No sistema de escalonamento de normas jurídicas (hierarquização das normas), o Plano Diretor tem sua fonte normativa mediata insculpida no artigo 182, §1°, da Constituição Federal, que estipula a obrigatoriedade de sua instituição para as Cidades com mais de vinte mil habitantes, e sua fonte normativa imediata nas diretrizes gerais expostas pela Lei n° 10.257/01, denominada Estatuto da Cidade. A normas dispostas no Estatuto da Cidade, por sua vez, dão efetividade aos artigos 182 e 183 da Constituição Federal que tratam, especificamente, da política urbana, tornando o Plano Diretor o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, cuja aprovação na Câmara Municipal se dá mediante o quorum qualificado de 3/5 de seus membros (cf. art. 40, § 42, da LOMSP) e submissão à peio menos duas audiências públicas (cf. art. 41, da LOMSP).

O Plano Diretor é, nada mais, nada menos, do que o conjunto de leis que dará a direção da ocupação ordenada do Município, promovendo o seu desenvolvimento global, sob os aspectos físico, social econômico e administrativo ou, de forma resumida, é o vetor do administrador, que deste jamais poderá se apartar ou agir sem a observância estrita de suas normas. O Plano Diretor ao lado da Lei Orgânica do Município são, portanto, o sustentáculo de toda a estrutura organizacional da política de desenvolvimento da Cidade, tratando da disciplina do parcelamento, uso e ocupação do solo, do zoneamento ambiental, das diretrizes orçamentárias e orçamento anual, dos programas de desenvolvimento setorial, do plano viário, da proteção ao meio ambiente, etc.

Assim, desde a edição da Lei n° 13.430, de 13 de setembro de 2002, estabelecendo o Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo - PDE, e da Lei n° 13.885, de 25 de agosto de 2004, estabelecendo normas complementares ao PDE e dispondo sobre o parcelamento, disciplina e ordenação do uso e ocupação do solo no Município de São Paulo, estatuídas conforme disposições constantes na Constituição Federal, na Lei Orgânica do Município de São Paulo e no Estatuto da Cidade, as ações estratégicas visando o controle das fontes de poluição sonora e a criação de instrumentos para o controle do ruído difuso, bem como os parâmetros gerais para a instalação de usos residenciais e não residenciais e a construção de edificações no território do Município de São Paulo passaram a ter nesta nova disciplina a sua fonte máxima de fundamentação.

Desta forma, toda e qualquer legislação preexistente às Leis acima citadas (13.430/02 e 13.885/04) devem, necessariamente, receber interpretação conforme essa nova fonte de direito, sob pena de incidir em ilegalidade.

A Lei n° 13.885/04, em seu artigo 174 e seguintes, ao disciplinar o uso e a ocupação do solo, fixou os parâmetros gerais da construção de edificações e da instalação dos usos relacionando a emissão de ruído como um fator de incomodidade, tanto para os usos residenciais corno não residenciais, cujo limite varia de acordo com a zona de uso, assim dispondo:

"Art. 174. A instalação de usos residenciais e não residenciais e a construção de edificações no território do Município deverão atender, simultaneamente, as seguintes disposições:

I - parâmetros de incomodidade para os usos não residenciais - nR definidos nos Quadros n° 2/a a 2/h anexos para cada zona de uso, relativos: a) à emissão de ruído;

(...)

Art. 175. Os parâmetros de incomodidade e as condições para instalação constam nos seguintes quadros anexos a esta Lei:

I.    na macrozona de estruturação e qualificação urbana;

a)    ZCLz I - quadro n° 02/a;

b)ZCLz    II- quadro n° 02/b;

c)    ZCP, ZCL - quadro n° 02/c;

d)    ZM/ vias locais - quadro n° 02/d;

e)    ZM/ vias coletoras - quadro n° 02/e;

f)    ZM/vias estruturais N3 - quadro n° 02/f;

g)    ZM/ vias estruturais N1 e N2 - quadro n° 02/g;

h)    ZPl - quadro n° 02/h;

II.    na macrozona de proteção ambiental:

a)    ZCPp, ZCLp - quadro ne 02/c;

b)    ZMp/ vias tocais - quadro nQ 02/d;

c)    ZMp/ vias coletoras e estruturais N3 - quadro n9 02/e;

d)    ZMp/vias estruturais N1 e N2 - quadro n- 02/f.

§ 1° - Na ZER aplicam-se os parâmetros de incomodidade estabelecidos para a zona centralidade linear ZCLz-ll.

§ 2° - Atividades temporárias, inclusive canteiro de obras, devem observar os parâmetros de incomodidade para zona ou via onde se localizem.

§ 3° - Atividades de comércio e serviços 24 horas deverão ser objeto de regulamentação pelo Executivo.

Art. 176. Os parâmetros de incomodidade e as condições de instalação têm como referência:

I. nas zonas de uso:

a) na ZER e nas ZCLz: a preservação da qualidade de vida do uso estritamente residencial;

b)    na ZM e na ZMp: o uso residencial;

c)    na ZPl; o uso industrial incômodo, bem como os demais usos não residenciais incômodos;

d)    nas ZCL ou ZCP: o uso não residencial - nR em geral;

e)    nas ZCLp ou ZCPp: o uso não residencial e a conservação do meio ambiente natural;

e)    na ZPDS: a conservação do meio ambiente natural;

f)    na ZERp: a conservação do meio ambiente natural e da qualidade de vida do uso estritamente residencial;

g)    na ZLT: a conservação do meio ambiente natural e os usos de lazer e turismo;

h)    na ZEP: a preservação de condições ambientais específicas;

i)    na ZEPAG: as atividades de produção agrícola ou extrativista;

j) na ZEPEC: o imóvel ou área a ser preservada;

k) na ZEPAM: a preservação da vegetação arbórea existente ou de condições ambientais naturais específicas;

l) na ZEIS: a moradia de interesse social;

m) na ZOE: a característica da atividade objeto do

tratamento especial;

ll. Nas vias das ZM, segundo suas categorias: a fluidez e segurança do tráfego.

Art. 177. A definição dos parâmetros de incomodidade para usos nR referidos no inciso l do artigo 174 e para usos R tem como objetivo assegurar que:

l. quanto à emissão de ruído:

a)    nas ZER, ZCLz - I e ZCLz - M, os níveis de ruído emitidos, durante o período diurno, não prejudiquem a comunicação falada, não perturbem as atividades domésticas normais e, durante o período noturno, não provoquem o despertar ou dificultem o adormecer, de acordo com os parâmetros estabelecidos nos Quadros 02/a e 02/b anexos;

b)    na ZM, os níveis de ruído emitidos, durante o período diurno, não perturbem as atividades domésticas normais e, durante o período noturno, não provoquem o despertar ou dificultem o adormecer, de acordo com os parâmetros estabelecidos nos Quadros 02/d e 02/g anexos, para cada tipo de via;

c) na ZPI e nas ZCP e ZCL, os níveis de desconforto acústico sejam toleráveis em ambos os períodos, diurno e noturno, de acordo com os parâmetros estabelecidos nos Quadros 02/c e 02/h anexos;

(...).

§ 2° - Adota-se como norma básica a ser utilizada para a avaliação do ruído a NBR 10.151/jun 2000 - "Acústica - Avaliação do ruído em áreas habitadas, visando o conforto da comunidade - Procedimento", ou outra que vier a substituí-la ou sucedê-la."

Disciplinou, especificamente, em seu artigo 175, § 2° que a emissão de ruídos gerados por atividades temporárias, dentre as quais se destacam as obras/reformas, devem observar os parâmetros de incomodidade para zona ou via onde se localizem, não deixando dúvida sobre que, independentemente da obra destinar-se a construção de edificação de uso residencial ou não, ou mesmo a obra/reforma ocorrer em imóvel destinado a uso residencial ou não, há que se respeitar os limites de emissão de ruídos definidos na Lei n° 13.885/04 para o local. Disciplinou, outrossim, de forma expressa, em seu no §2°, do artigo 177, que a norma básica utilizada para a avaliação do ruído é a NBR 10.151 justamente na redação da edição de junho de 2000.

Com isso, além de ser certo que, constatada que a obra ou reforma está produzindo ruído acima do permitido na legislação, caracterizado estará o desrespeito à norma contida na Lei n° 13.885/04, ou melhor, desrespeitado o parâmetro de incomodidade, deverá ser aplicada a muita estabelecida no Quadro 09, anexo à Parte III, item 11, daquele texto legal, bem como promovido o embargo da obra, temos que esvaziado por completo a proposta do PL em questão, na medida em que a própria Lei 13.885/04 já procedeu a pretendida adequação da norma municipal em vigor sobre ruído à NBR 10.151 (e/ou a qualquer outra que venha a substituí-la ou sucedê-la).

Relativamente a disciplina do ruído pela Lei n°13.885/04, é de se ressaltar o brilhante parecer já exarado pela Procuradora Assessora desta PGM/AJC, Dra. Liliana de Almeida F. da S. Marçal, ementado sob n° 11.330, que assim concluiu sobre a matéria:

"Do exame do retro transcrito dispositivo legal, verifica-se que a Lei n° 13.885/04 disciplinou a emissão de ruídos gerados por qualquer obra, definindo como parâmetro tolerado o fixado para a zona de uso ou via onde está sendo executada.

Assim, independentemente da obra ser pública ou particular, há que se respeitar os limites de emissão de ruídos definidos na Lei n° 13.885/04."

Ora, se o ruído produzido por obra está regulamentado somente na Lei n° 13.885/04, editada posteriormente às Leis n° 11.780, de 30 de maio de 1995 e 11.804, de 19 de junho de 1995, que definiu os parâmetros de incomodidade, notadamente quanto à emissão de ruídos gerados por obras/reformas, que variam de acordo com as zonas de uso, estes deverão ser rigorosamente obedecidos, merecendo estas duas leis ordinárias interpretação conforme o disposto na Lei n° 13.885/04.

Nesse sentido, a interpretação do arcabouço jurídico que disciplina a emissão de ruídos na Cidade de São Paulo e/ou disciplina os horários em que os mesmos poderão ocorrer deve ter em mente o disposto na Lei n° 13.885/04, sem necessidade de se proceder com esta prática à alteração da legislação pré-existente ao Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo - PDE, e da Lei n° 13.885, de 25 de agosto de 2004, que estabelece normas complementares ao PDE e dispõe sobre o parcelamento, disciplina e ordenação do uso e ocupação do solo no Município de São Paulo.

lnsistindo-se na intenção de proposituras legislativas feitas visando à alteração desses parâmetros, por obvio há que se observar e obedecer ao disposto nos artigos 46 e 41, § 4°, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, que exigem que a legislação referente ao Plano Diretor e ao zoneamento urbano sejam alteradas apenas uma vez por ano dependendo do voto favorável de 3/5 dos membros da Câmara; ainda que se considere a proposta contida no PL em apreço como proposta de alteração de lei específica, como refere o § 2°, do artigo 46, da LOMSP, há que se observar o quorum estabelecido para a alteração da própria LOMSP, que é de voto favorável de 2/3 dos membros da Câmara.

Logo, levando-se em consideração que a proposta contida no PL em tela afronta os dispositivos contidos tanto no PDE como na Lei n° 13.885, de 25 de agosto de 2004, que estabelece normas complementares ao PDE e dispõe sobre o parcelamento, disciplina e ordenação do uso e ocupação do solo no Município de São Paulo, cuja interpretação sistemática conduzirá, fatalmente, à conclusão de sua ilegalidade, bem como que a alteração de leis específicas versando sobre Plano Diretor e ao zoneamento urbano devem ser aprovadas com o quorum estabelecido para alteração da Lei Orgânica desde que contenham dispositivo que autorize a exclusão do previsto no caput do artigo 46, da LOMSP, entendo que o mesmo deva merecer veto total.

Reforçando tal proposta, ressalte-se que o fimproposto ao PL - de adequação dos horários fixados no artigo 1°, § 2°, da Lei n° 11.780, de 30 de maio de 1995, e no artigo 2°, inciso II, da Lei n° 11.804, de 19 de junho de 1995 à redação da NBR 10.151, na redação vigente desde junho de 2000 - perde sentido na medida em que o próprio artigo 2°, do artigo 177, da Lei n° 13.885/04, ao definir e regulamentar os limites de emissão de ruídos, cumpre este papel, já tendo feito a pretendida adequação da norma municipal em vigor sobre ruído à NBR 10.151 (e/ou a qualquer outra que venha a substituí-la ou sucedê-la) na redação vigente desde junho de 2000.

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São Paulo, 23/01/2009.

CECÍLIA MARCELINO REINA

PROCURADORA ASSESSORA-AJC

OAB/SP 81.408

PGM

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De acordo.

São Paulo, 23/01/2009.

LUIZ PAULO ZERBINI PEREIRA

PROCURADOR ASSESSOR

RESPONDENDO PELO EXPEDIENTE DA AJC

OAB/SP 113.583

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Memo ATL n° 101/2009 - ATL III (TID 3767763)

INTERESSADO: SGM/ATL

ASSUNTO: Projeto de Lei n° 319/07, de autoria da Vereadora Soninha. Pedido de manifestação acerca do seu teor visando subsidiar a manifestação do Senhor Prefeito quanto a sua sanção ou veto.

Cont. Informação n° 136/2009-PGM/AJC

SNJ/G

Senhor Secretário,

Encaminho a Vossa Senhoria a manifestação da Assessoria Jurídico-Consultiva desta Procuradoria Geral, que acolho, oferecendo parecer conclusivo no sentido do veto ao PL proposto, se vier a ser aprovado pela E. Câmara Municipal.

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São Paulo, 23/01/2009.

LEA REGINA CAFFARO TERRA

PROCURADORA GERAL DQ MUNICÍPIO - SUBSTITUTA

OAB/SP 53.27

PGM

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Memo ATL n° 101/2009 - ATL III (TID 3767763)

INTERESSADA: SECRETARIA DO GOVERNO MUNICIPAL

                           Assessoria Técnico-Legislativa

ASSUNTO:  P.L. n.° 319/07, de autoria da Vereadora Soninha. Pedido de manifestação acerca do seu teor visando subsidiar a manifestação do Senhor Prefeito quanto a sua sanção ou veto.

Informação n° 0259/2009-SNJ.G

SGM/ATL

Senhora Assessora Chefe

Encaminho-lhe manifestação da Assessoria Jurídico-Consultiva da Procuradoria Geral do Município, que acolho, propondo o veto integral ao Projeto de Lei n.° 319/07, em razão da sua ilegalidade, pois afronta os dispositivos do Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo - PDE e da Lei n.° 13.885/2004 e não observa o quorum de aprovação previsto no artigo 46, parágrafo 2° da Lei Orgânica Municipal.

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São Paulo, 26/01/2009.

CLAUDIO LEMBO

Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos

SNJ.G