Memorando ATL n° 774/2008 - ATL III

INTERESSADO: SGM/ATL

ASSUNTO: Substitutivo ao Projeto de Lei n° 757/05, de autoria do Vereador Goulart, que dispõe sobre a proteção ao meio ambiente através de controle de destino de óleos lubrificantes servidos. Pedido de manifestação no tocante aos aspectos de constitucionalidade e legalidade, visando subsidiar a manifestação do Senhor Prefeito quanto a sua sanção ou veto.

Informação n° 986/2008 - PGM/AJC

PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO - PGM

ASSESSORIA JURÍRICO-CONSULTIVA - AJC

Senhora Procuradora Assessora Chefe,

1 - Trata o presente de solicitação feita por SGM/ATL de manifestação acerca dos aspectos legais e constitucionais contidos no substitutivo ao PL n° 757/05, que dispõe sobre a proteção ao meio ambiente através de controle do destino de óleos lubrificantes servidos, visando subsidiar a decisão do Senhor Prefeito quanto à sua sanção ou veto.

2 - Nos idos de 2005, o Nobre Vereador Goulart apresentou o Projeto de Lei n° 41/97, dispondo sobre a proteção ao meio ambiente através do controle de destino de óleos lubrificantes servidos no âmbito do Município de São Paulo.

Naquela ocasião, esta PGM/AJC analisou a questão e opinou pelo seu veto total, conforme consta do parecer exarado pelo Procurador Assessor Francisco José Calheiros R. Ferreira, ementado sob n° 10.809 e juntado por cópia às fls. 11/13 deste, uma vez que "a matéria está mais do que regulamentada e fiscalizada pela legislação federal, sendo esse projeto municipal flagrantemente inconstitucional, pois trata de assunto nacional e não local".

A despeito dessa manifestação contrária, o PL n° 41/97 foi aprovado pela Câmara convertendo-se na Lei Municipal n° 14.040, de 27 de julho de 2005, regulamentada pelo Decreto n° 47.545/06.

3 - O substitutivo ao PL n° 757/2005, também de autoria do Vereador Goulart, ora em análise, propõe revogar, justamente, o texto da Lei n° 14.040/05, esclarecendo, também, que a comercialização dos óleos lubrificantes deverá ser feita em consonância com a lei de zoneamento e compatibilizando-a com a legislação federal vigente.

A matéria envolvendo a análise da competência que os Municípios detêm para disciplinar as atividades econômicas desenvolvidas em seu território e pelos estabelecimentos comerciais, industriais, de serviços e similares, mormente quanto à fiscalização das suas atividades visando garantir que não se tornem prejudiciais ao meio ambiente e ao bem-estar da população, assim prevista no artigo 160, inciso III, da Lei Orgânica do Município de São Paulo já foi abordada por esta PGM/AJC em inúmeras oportunidades, resultando na edição de pareceres entre os quais citamos, a título ilustrativo, os ementados sob n°s 10.229, da autoria da Procuradora Assessora Gláucia Savin, e 10.783, de autoria da Procuradora Assessora que este subscreve.

Com efeito, o controle do destino de óleos lubrificantes servidos, efetivamente, contraria os dispositivos constitucionais vigentes expressos nos artigos 225 e seguintes da Constituição Federal, bem como os dispositivos expressos na Lei Orgânica do Município de São Paulo, na medida em que esta refere que o Município de São Paulo deverá, em cooperação com o Estado e a União, promover a preservação, conservação, defesa, recuperação e melhoria do meio ambiente, bem como coibir qualquer tipo de atividade que implique degradação ambiental e quaisquer outros prejuízos globais à vida, à qualidade de vida e ao meio ambiente, mediante o controle e fiscalização da instalação, proteção, estocagem, transporte, comercialização e utilização de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco efetivo ou potencial à qualidade de vida e ao meio ambiente¹.

A proteção ao meio ambiente e, via de conseqüência, à vida, expressam, em suma, "valores sociais" que limitam outros princípios igualmente consagrados no Texto Constitucional que é o da livre iniciativa. Mas, normalmente, sofremos constantes limitações em nossos direitos individuais, mormente nos casos em que uma "conveniência pública" sobrepõe-se à autonomia privada, em função de um "interesse social". Como exemplo citamos a obrigatoriedade de uso de equipamento de segurança no trabalho, os limites de velocidade nas rodovias ou a obrigatoriedade da utilização de cintos de segurança, por exemplo, São os chamados "valores sociais", princípios que regem a atividade estatal, e que, por vezes, pode até eliminar ou diminuir o interesse do particular.

Tanto a livre concorrência quanto a defesa do consumidor e do meio ambiente são bens que a ordem econômica brasileira prima, mas em medidas diferenciadas, de forma que um deles pode ser sacrificado em decorrência do outro. E o Estado sempre sacrificará a livre concorrência em favor da proteção à saúde, à vida, ao meio ambiente, à segurança e ao consumidor.

Ademais, a matéria tratada no Projeto de Lei em comento é de competência municipal, pois o artigo 23, inciso VI, da Constituição Federal dispõe que "é de competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas". Já a Lei Orgânica do Município de São Paulo prevê, em seu artigo 182, inciso l, que "o Município coibirá qualquer tipo de atividade que implique em degradação ambiental e quaisquer outros prejuízos globais à vida, à qualidade de vida e ao meio ambiente, controlando e fiscalizando a instalação, proteção, estocagem, transporte, comercialização e utilização de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco efetivo ou potencial à qualidade de vida e ao meio ambiente".

Assim, militando a favor da constitucionalidade e legalidade do texto do Projeto de Lei em questão, temos que o mesmo não visa aniquilar a atividade econômica, mas tão somente conformá-la ao meio ambiente saudável e sustentável, nos limites dados pelas competências municipais específicas tratadas na Lei Orgânica do Município de São Paulo. Constitucional e legal são também as previsões sancionatórias para caso de descumprimento do disposto no PL em questão, tendo em vista que a matéria está sujeita à competência concorrente, à luz do que dispõe o artigo 24, inciso VIII, da Constituição Federal.

Destarte nada obsta, estritamente do ponto de vista da competência municipal para legislar sobre a matéria, a sanção ao PL em apreço, devendo, contudo, o seu mérito merecer análise especifica por parte das Secretarias envolvidas diretamente com a aplicação da lei,

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São Paulo, 06/06/2008.

CECÍLIA MARCELINO REINA

PROCURADORA ASSESSORA - AJC

OAB/SP 81.408

PGM

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De acordo.

São Paulo, 06/06/2008.

LILIANA DE ALMEIDA FERREIRA DA SILVA MARÇAL

PROCURADORA ASSESSORA CHEFE - SUBSTITUTA - AJC

OAB/SP 94.147

PGM

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¹ Cf. artigos 180 e 182, inciso I, da LOMSP

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 Memorando ATL n° 774/2008 - ATL III

INTERESSADO: SGM/ATL

ASSUNTO: Substitutivo ao Projeto de Lei n° 757/05, de autoria do Vereador Goulart, que dispõe sobre a proteção ao meio ambiente através de controle de destino de óleos lubrificantes servidos. Pedido de manifestação no tocante aos aspectos de constitucionalidade e legalidade, visando subsidiar a manifestação do Senhor Prefeito quanto a sua sanção ou veto.

Cont. Informação n° 986 /2008 - PGM/AJC

SNJ/G

Senhor Secretário,

Encaminho a Vossa Senhoria a manifestação da Assessoria Jurídico-Consultiva desta Procuradoria Geral, que acolho, oferecendo parecer conclusivo sobre a competência do Município de São Paulo em regular a matéria tratada no PL 757/2005, ressaltando, contudo, que o seu mérito deverá merecer análise específica por parte das Secretarias envolvidas diretamente com a aplicação da lei que, dentro do aspecto da conveniência e oportunidade, sob pena de esvaziamento do comando normativo do PL em tela.

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São Paulo, 06/06/2008.

CELSO AUGUSTO COCCARO FILHO

PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO

OAB/SP 98.071

PGM

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Memorando ATL n° 774/2008 - ATL III (TID 2.742.107)

INTERESSADO: SGM/ATL

ASSUNTO: Projeto de Lei n° 757/05, de autoria do Vereador Goulart, que dispõe sobre a proteção ao meio ambiente através de controle de destino de óleos lubrificantes servidos. Pedido de manifestação no tocante aos aspectos de constitucionalidade e legalidade, visando subsidiar a manifestação do Senhor Prefeito quanto a sua sanção ou veto.

Informação n.º 1754/2008-SNJ.G.

SNJ.G/ATJ

Senhor Procurador Assessor Chefe

Inicialmente examinei o texto do Substituto ao projeto de Lei em epígrafe (fls. 02 e 03) e constatei que o artigo 3º faz menção a Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) n° 362 de 23/06/05, que estabelece regras para o descarte do óleo lubrificante usado ou contaminado.

A propositura em análise tem por escopo finalidade semelhante visando à proteção ao meio ambiente e se cotejarmos os dispositivos verificaremos que apresentam idêntica redação, como, por exemplo, podemos citar o artigo 2° do Substitutivo análogo ao artigo 2º da Resolução; artigo 3º análogo ao artigo 5º da Resolução; artigo 4º análogo aos parágrafos do artigo 3º e aos artigos 6º e 7º da Resolução e assim sucessivamente.

Ora, concluímos que se trata da transposição das regras estabelecidas pelo Conselho para o âmbito deste município.

Cabe aqui lembrar que a Constituição Federal regula a competência dos entes federados em termos de meio ambiente, primordialmente nos artigos 23 e 24.

No art. 23, inciso VI, indica ser competência comum da União, Estados, do Distrito Federal e Municípios a proteção do meio ambiente e combate à poluição. Contudo, tal competência é entendida como competência administrativa, conseqüentemente interligada ao poder de polícia. Em outras palavras, é a competência para controlar e fiscalizar atividades visando à preservação do meio ambiente.

Já a competência para legislar sobre o meio ambiente está regulada no artigo 24, VI, indicando terem competência concorrente União, Estados e Distrito Federal, cabendo a União estabelecer normas gerais (§1°), enquanto aos Estados e Distrito Federal exercem competência suplementar (§2º), podendo exercer competência legislativa plena em caso de inexistência de lei nacional.

Contudo, o Município não está alijado da competência legislativa para normatizar condutas ambientais.

Com efeito, a responsabilidade ambiental é, conforme art. 225 da Lei Fundamental, dever de todo o Poder Público. Desta feita, pode o Município legislar em matéria ambiental, em conformidade com o art. 30, inciso II, da Magna Carta, desde que motivado pelo particular interesse local, e de forma suplementar, visto que regras gerais ambientais devem ser fixadas pela União.

Cabe então a questão se existe interesse local em regulamentar a reciclagem de óleo lubrificante, conforme prevê o projeto cle lei.

De acordo com o parecer da Procuradoria Geral do Município, encartado às fls 25 a 30, ele está presente. Comungo do mesmo entendimento, pois o impacto que o descarte descompromissado pode causar, tanto ao meio ambiente como a saúde pública demonstra a existência de valores primordiais a serem protegidos, justificando haver interesse local em regulamentar a matéria.

Todavia, algumas considerações merecem serem feitas, pois vejamos: a citada Resolução do CONAMA tem como fulcro a competência que lhe foi outorgada pela Lei n° 6.938/81 ao lhe conceder o poder de deliberar sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente (artigo 6º, inciso II). A legalidade quanto à expedição de normas neste campo pelos outros entes da Federação encontra amparo na própria lei federal, no mesmo artigo, parágrafos 1º e 2º, in literis:

§ 1º Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaboração normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.

§ 2º Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.

(Acórdão no mesmo sentido - Recurso Especial n° 8579 - Rio de Janeiro), cópia anexa.

No entanto, qual seria o interesse em dar prosseguimento ao projeto que praticamente transcreve todas as determinações da Resolução Federal, não havendo inovação legislativa.

Acrescento ainda, que foi criado pela Lei 6.938/81, em seu artigo 6º, o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA constituído, dentre outros, pelos órgãos municipais responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade do meio ambiente, conseqüentemente, inferi que a Pasta Municipal, que trata deste assunto integra o órgão. Ademais a Lei 9.605/98, que estabelece as sanções penais e administrativas decorrentes de ações e atividades lesivas ao meio ambiente, permite expressamente, em seu artigo 70, que as autoridades integrantes do SISNAMA lavrem autos de infração ambiental e, portanto conclui que a Secretaria Municipal do Meio Ambiente pode fiscalizar e exigir o cumprimento da Resolução Federal, independentemente de legislação municipal.

Outro aspecto que merece ser mencionado é quanto ao poder normativo de uma resolução, em face aos preceitos estabelecidos na Resolução CONAMA n° 362/2005.

Deveras, embora a legislação federal indique a competência do Conselho Nacional do Meio Ambiente para estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e a manutenção da qualidade do meio ambiente, entendo s.m.j., que tal poder normativo deve cingir-se a normas técnicas, que estabeleçam padrões de qualidade e aceitabilidade de emissões ao meio ambiente. E nem poderia ser diferente. Criar obrigações, como faz a Resolução Federal, fere frontalmente o princípio da legalidade esculpido no artigo 5º, inciso II da Constituição Federal, pelo qual ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.

Desta forma, o Substitutivo em análise estaria suplementando normas relativas à proteção ao meio ambiente, cuja efetividade se quer valer por intermédio de resolução. Sendo certo que lei federal que venha a regulamentar a matéria suspenderá a eficácia da lei municipal no que lhe for contrário.

O Substitutivo apresenta, por fim uma inovação em relação ao texto da Resolução, no tocante à imposição de multas, previstas no artigo 8º. No entanto, não trilhou o melhor caminho e há uma ilegalidade. A Lei n° 9.605/98, que estabelece as sanções, como norma geral, prevê um prazo para sanar as irregularidades antes da aplicação da multa, o que deveria ter sido respeitado pela legislação municipal.

Enfim, após essas considerações, conclui que a matéria está sujeita à competência concorrente, à luz do que dispõe a Constituição Federal havendo no texto legal (Lei 6.938/81) expressa delegação para elaboração de normas supletivas e complementares.

Entretanto, há que se considerar os demais aspectos da questão, como o interesse na implementação de um texto legal idêntico a uma Resolução, que vigora desde 2005 e cuja efetividade está a cargo da Secretaria do Meio Ambiente, na medida de sua participação e atuação, integrada aos órgãos federais e estaduais correlatos.

Ainda devo lembrar que na Ementa n.° 11.257, se referindo ao P.L. 700/07 e que tratou do descarte dos resíduos sólidos produzidos na troca de óleo, propugnamos pela sua inconstitucionalidade. Todavia, embora a matéria seja correlata, este Substitutivo têm peculiaridades próprias, envolve bem, cuja tutela deve ser exercida com mais efetividade e conseqüentemente há nítido interesse local no seu exercício.

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São Paulo, 13 de iunho de 2008.

ROBERTO HEITOR FERREIRA LIMA

Procurador do Município

OAB/SP 42.247

SNJ.G

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De acordo.

São Paulo, 14/06/2008

MARCOS ROBERTO FRANCO

Procurador do Município

Chefe da Assessoria Técnica e Jurídica

OAB/SP 123.323

SNJ.G.

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Memorando ATL n° 774/2008 - ATL III (TID 2.742.107)

INTERESSADO: SGM/ATL

ASSUNTO: Projeto de Lei n° 757/05, de autoria do Vereador Goulart, que dispõe sobre a proteção ao meio ambiente através de controle de destino de óleos lubrificantes servidos. Pedido de manifestação no tocante aos aspectos de constitucionalidade e legalidade, visando subsidiar a manifestação do Senhor Prefeito quanto a sua sanção ou veto.

Informação n.º 1754a/2008-SNJ.G.

SGM/ATL

Senhora Assessora

Encaminho-lhe manifestação da Assessoria Jurídico-Consultiva da Procuradoria Geral do Município, que acolho, no sentido de que a Municipalidade detém competência para regular a matéria tratada no PL 757/2005, todavia o mérito merece análise específica por parte da Secretaria envolvida, sendo oportuno considerar as observações de fls. 36 a 39.

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São Paulo, 19/06/2008.

RICARDO DlAS LEME

Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos

SNJ.G.