processo n° 2008.0.091.613-8
INTERESSADO: DEPARTAMENTO JUDICIAL
ASSUNTO: Prescrição. Execução fiscal para cobrança de dívida ativa não tributária.
Informação n° 261/2010-PGM.AJC
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
Assessoria Jurídico-Consultiva
Senhora Procuradora Assessora Chefe
Propõe o Departamento Judicial a revisão da orientação traçada nas ementas n° 10.480 e 10.512 desta Procuradoria Geral, formalmente acolhidas pela Secretaria dos Negócios Jurídicos que fixaram o prazo de 10 (dez) anos para o ajuizamento da execução fiscal da dívida ativa não-tributária, com base no artigo 205 do Código Civil.
O pedido de revisão fundamenta-se na jurisprudência consolidada no sentido de que se aplica o prazo da prescrição qüinqüenal para o ajuizamento da dívida ativa não tributária, aplicando-se, por isonomia o Decreto n° 20.910/32.
Idêntico pedido já havia sido formulado em 2007, porém como o assunto não estava pacificado nos tribunais, entendeu-se ser do posicionamento fixado, orientando-se o Departamento questão da repercussão geral para apreciação pelo Supremo Tribunal Federal, fls. 99/100.
Seguindo a orientação traçada, o Município de São Paulo ingressou na condição de "amicus curiae" no processo Resp 1.105.442/RJ, submetido ao regime dos recursos repetitivos, que foi julgado em 09.12.09, acórdão ainda não publicado, dando provimento ao recurso para reconhecer o prazo prescricional de 5(cinco) anos para ajuizamento da execução fiscal de cobrança de multa de natureza administrativa, incidindo o Decreto n° 20.910/32.
Diante do resultado do recurso repetitivo, o Departamento Judicial solicitou a revisão do posicionamento relativo ao prazo prescricional de 10 anos aplicado para as execuções fiscais relativas à dívida ativa não tributária.
Enquanto este processo administrativo estava em análise, o Departamento Judicial enviou alguns expedientes administrativos com pedido de autorização para dispensa de recursos relativos à matéria em discussão.
Muito embora, a competência para decidir sobre a recursos seja do Departamento Judicial, nos termos do inciso III, do artigo 43 do Decreto n° 27.321/88, exaramos orientação provisória, enquanto a questão atinente à prescrição não seja definitivamente examinada, no sentido de que o Departamento Judicial deverá interpor os recursos cabíveis, exceto o extraordinário e o agravo previsto no § 1° do artigo 557 do CPC sem prejuízo de posterior desistência, conforme pareceres encartados as fls. retro.
Esse é o relatório. Passamos a examinar.
A preocupação do homem com o tempo sempre existiu e não haveria de ser diferente em nosso ordenamento jurídico.
A matéria relativa à prescrição é um dos assuntos mais interessantes em nosso direito e que muitas discussões provocam.
A fixação de prazos para o exercício de uma ação tem como escopo evitar a eternização dos conflitos, a fim de se atingir a segurança jurídica.
Define-se prescrição "como a perda da ação atribuída a um direito, e de toda sua capacidade defensiva, em conseqüência do não-uso delas durante um determinado espaço de tempo".1 É o modo extintivo de uma ação ajuizável, em razão da inércia de seu titular, durante determinado tempo para esse fim.
Os prazos prescricionais estão previstos em leis. No Código Civil há um título especial (IV) cuidando do assunto. Mas há também muitas leis esparsas que contém previsão a respeito.
Este caso tem como objetivo analisar a prescrição da dívida ativa não-tributária.
O artigo 2° da Lei n° 6.830/80, estabelece que constitui dívida ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei n° 4320/64.
E o disciplinamento da dívida ativa da fazenda o 39 da Lei n° 4320/64, que no seu §2°, dispõe que a dívida ativa não-tributária são todos os demais créditos da Fazenda que não se enquadrem como tributo.
Podemos dizer, então, que dívida ativa é todo o crédito do Poder Público cuja prestação foi vencida e não paga e que esteja apta a ser inscrita.
Assim sendo, a dívida ativa pressupõe o crédito da Fazenda Pública vencido e não quitado e a inscrição.
O crédito não tributário pela sua natureza diversificada não tem sua constituição disciplinada como os tributários, aos quais se aplica o Código Tributário Nacional. Para os não-tributários deverão ser observadas as regras próprias conforme sua origem, que pode ser do poder de polícia, do pagamento indevido ou até de descumprimento dos contratos.
Porém, a cobrança dos dois créditos (tributário e não-tributário) é feita pela Lei n° 6.830/80 e seja qual for a natureza do crédito, submetem-se à prescrição.
O artigo 174 do Código Tributário Nacional e 5 (cinco) anos para a cobrança do crédito tributário.
Com relação à cobrança da dívida ativa não tributária não há previsão específica, nem no novo Código Civil e nem mesmo no anterior.
O Município de São Paulo adotava desde os primórdios, a tese do prazo prescricional de 20 (vinte) anos para a cobrança da dívida ativa não tributária, com supedâneo nos artigos 177 e 179 do Código Civil de 1916, ou seja, inexistindo prazo específico, aplica-se o prazo de 20 (vinte) anos.
Por experiência própria, já que por algum tempo desempenhei minhas funções na Quarta Procuradoria, unidade responsável pela cobrança da dvida ativa não tributária, a tese defendida não era objeto de muitas discussões.
É claro que vezes ou outra, apareciam julgamentos ora adotando-se o prazo qüinqüenal do artigo 174 do CTN, ora o Decreto n° 20.910/32.
Mas eram casos isolados.
A doutrina oscilava ao comentar o assunto.
Milton Flaks em sua clássica obra Comentários à Lei de Execução Fiscal, assevera que:
"... inexistindo prazo prescricional específico, previsto em lei, aplica-se o art. 179 do Código Civil (prescrição vintenária), inclusive multas administrativas." (TRF, Ap. Cív. 50.963, DJ 5.3.80, rei. Washington Bolívar de Brito, Ement. De Jur. Do TRF 9/45).2
A discussão sobre o tema, entretanto, ganhou força, a partir do momento que o Superior Tribunal de Justiça começou a manifestar- se sobre o assunto. Enquanto a Primeira Turma firmava posicionamento pela prescrição do Código Civil(vinte anos), com o Recurso Especial 410395-SC, a Segunda Turma daqüela Corte entende incidir o Decreto n° 20.910/32, seguindo a Ministra Eliana Calmon, Recurso Especial 280229-RJ.
Os debates ganharam mais energia com a entrada em vigor do novo Código Civil.
A partir daí, mais e mais julgamentos surgiram adotando o entendimento do prazo prescricional de 5 (cinco) anos, seguindo a linha traçada pela Ministra Eliana Calmon, de que a cobrança da dívida ativa não tributária tem origem administrativa, razão pela qual inaplicável o CTN e o Código Civil, incidindo por isonomia o Decreto n° 20.910/32.
Fundamentando esse entendimento encontra-se o fato de que o Poder Público, por força do Decreto n° 20.910/32 se beneficia do prazo prescricional de cinco anos para responder por suas dívidas, sendo assim, nada mais justo que também cobrasse os seus créditos no mesmo prazo.
Tal posicionamento já era defendido por Pontes de a igualdade de prescrição para as partes, observando que Miranda que defendia os legisladores não podiam estabelecer privilégios imunizantes.
Convém destacar também que outro ponto a balizar o trata-se do diferencial entre o direito civil e o direito entendimento citado, administrativo, já que o primeiro está incluído na área privada enquanto o segundo na área pública. O direito administrativo ganhou contornos próprios com princípios e regras autônomas, motivo pelo qual as lacunas deverão ser preenchidas por critérios próprios que pertençam ao seu domínio.
Seguindo esse pensamento, o Direito Administrativo adotou em diversas ocasiões prazo máximo de cinco anos: Lei 4.717/65 (Ação Popular), Lei n° 6.838/80 (Estatuto da OAB), Lei Federal 9.784/99 (Processo Administrativo), entre tantas outras que poderíamos citar.
Nesse mesmo sentido, a Súmula 314 do STJ de 08.02.06, que dispõe:
"Em execução fiscal, não localizados bens penhoráveis, suspende-se o processo por um ano, findo o qual se inicia o prazo da prescrição qüinqüenal intercorrente."
Verifica-se, pois, que o "prazo de cinco anos é uma constante nas disposições gerais estatuídas em normas endereçadas ao Poder Público, quer quando reportadas ao prazo para o administrado, quer quando reportadas ao prazo para a Administração fulminar seus próprios atos."3
Muitos outros argumentos poderiam ser apresentados para contrapor o raciocínio firmado em relação à aplicação do Decreto n° 20.910/32, por isonomia, principalmente o fato de que no Direito Administrativo prevalece a superioridade do interesse público sobre o privado.
Tanto é verdade, que a Fazenda Pública goza de vantagens processuais, justificadas exatamente com base nesse princípio. O mesmo pode ser ditei com relação ao pagamento dos precatórios, ainda mais, depois da Emenda Constitucional n° 62 de 2009.
A falta de isonomia nos casos acima não é contestada.
Ao meu ver, a aplicação do artigo 205 do Código Civil era o entendimento mais coerente.
Todavia, tanto a minha opinião como os argumentos que refutam a aplicação do Decreto n° 20.910/32 são irrelevantes neste momento, em vista do julgamento proferido nos autos do Recurso Especial 1.105.442/RJ, submetido ao regime dos recursos repetitivos.
A Lei n° 11.672/2008 acrescentou o artigo 543-C ao Código de Processo Civil e permitiu ao presidente do STJ barrar os recursos A Resolução n° 8, de 7 de agosto de 2008, estabelece os procedimentos relativos ao processamento e julgamento de recursos especiais repetitivos.
A Municipalidade de São Paulo, assim como muitos outros Estados da Federação ingressaram na condição de "aminus curiae", mas apesar do excelente trabalho desenvolvido pelo Procurador William Alexandre Calado, prevaleceu a tese qüinqüenal.
Portanto, a questão sobre a cobrança da dívida ativa não-tributária está consolidada com relação ao prazo prescricional de 5 (cinco) anos.
Diante do panorama apresentado, não nos resta alternativa, senão adotar também referido prazo.
Infere-se, pois, que a prescrição qüinqüenal para a cobrança da dívida ativa não-tributária deverá ser adotada pelo Município de São Paulo, em atendimento às regras processuais, ao princípio da eficiência e razoabilidade.
Veja, a respeito o ensinamento de José Afonso da Silva:
"Numa idéia geral, eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado.
...
Portanto, o princípio da eficiência administrativa tem como conteúdo a relação meios e resultados."4
A insistência na adoção da tese de 10 (dez) anos é absolutamente inviável, já que em face do § 7° do artigo 543-C do CPC, todos os recursos apresentados sobre a questão terão seguimento negado, depois do julgamento.
Pois bem. Definido o prazo qüinqüenal para a agora, das propostas ofertadas por JUD em relação aos aspects procedimentais, quais sejam:
A) Dívidas não ajuizadas
1) Observar-se-á o prazo de 5 (cinco) anos para ajuizamento, levando-se em conta como termo inicial, o vencimento do débito e termo final o ajuizamento da execução fiscal, aplicando-se o § 3° do art. 2° da Lei n° 6.830/80;
2) Será realizado levantamento dos créditos atingidos pela prescrição para adoção das medidas cabíveis.
B) Dívidas ajuizadas
1) Existindo decisão reconhecendo a prescrição, o Departamento Judicial estará dispensado de apresentar qualquer recurso;
2) Caso ainda não exista decisão judicial em relação à prescrição, o próprio Departamento poderá tomar a iniciativa de reconhecimento.
Opino pelo acolhimento das propostas e acrescento eventualmente que os recursos eventualmente apresentados poderão ser objeto de desistência.
Estas as considerações que tenho a fazer.
Mantido o acompanhante.
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São Paulo,11/02/2010.
ANA REGINA RIVAS VEGA
Procuradora Assessora - AJC
OAB/SP n° 112.618
PGM
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processo 2008.0.091.613-8
INTERESSADO: DEPARTAMENTO JUDICIAL
ASSUNTO: Prescrição. Execução fiscal para cobrança de dívida ativa não tributária.
Cont. da Informação n° 261/2010-PGM.AJC
SECRETARIA DOS NEGÓCIOS JURÍDICOS
Senhor Secretário
Encaminho o presente com a manifestação da Assessoria Jurídico-Consultiva, que acolho, com proposta de alteração de entendimento em relação ao prazo prescricional para a cobrança da dívida ativa não-tributária, em face do julgamento do Recurso Repetitivo que reconheceu o prazo quinquenal, bem como as propostas em relação à dispensa genérica para apresentação de recursos em relação a tal assunto.
Mantido como acompanhante o processo n° 2005-0.079.368-5.
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São Pauta, 11/02/2010.
CELSO AUGUSTO COCCARO FILHO
PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO
OAB/SP 98.071
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processo n° 2008-0.091.613-8
INTERESSADO: DEPARTAMENTO JUDICIAL - JUD
ASSUNTO: Parecer de Ementa n° 11.478 da Procuradoria Geral do Município. PRESCRIÇÃO. Dívida ativa não-tributária. Recurso repetitivo reconhecendo o prazo quinquenal com supedâneo no Decreto n° 20.910/32. Necessidade de alteração das ementas n°s. 10.480 e 10.512, que determinam a aplicação do artigo 205 do Código Civil (10 anos). O Município de São Paulo adotará o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para a cobrança da dívida ativa não-tributária.
Informação n.° 0431/2010-SNJ.G. J
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO - PGM
Senhor Procurador Geral,
Retorno o presente processo a essa Procuradoria Geral, com a recomendação de que se aguarde o trânsito em julgado da decisão proferida pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, nos autos do Recurso Especial n° 1.105.442-RJ (2008/0252043-8), após o que poderá retornar para esta Secretaria, com vistas à deliberação final.
Mantido o acompanhante.
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São Paulo, 19/02/2010.
CLAUDIO LEMBO
Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos
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processo n° 2008.0.091.613.8
INTERESSADO: DEPARTAMENTO JUDICIAL - 3UD.
ASSUNTO: PRESCRIÇÃO. Dívida ativa não-tributária. Recurso repetitivo reconhecendo o prazo quinquenal com fundamento no Decreto n° 20.910/32. Medida para atender diretriz do Conselho Nacional de Justiça-CNJ.
Informação n.° 0143/2012-SNJ.G.
DESPACHO:
I - À vista dos elementos contidos no presente, em especial a decisão final da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, proferida nos autos do Recurso Especial n° 1.105.442-RJ (2008/0252043-8), exarada em sede de recurso repetitivo, AUTORIZO, com base na competência que me conferem os artigos 2°, incisos I e III, e 4°, inciso XII, da Lei n° 10.182/86 e artigos 1°, 3°, incisos I e III, 4°, inciso I, e 7°, inciso XV, do Decreto n° 27.321/88, a não interposição de recurso contra as decisões judiciais que reconheçam a prescrição quinquenal da cobrança da multa de natureza administrativa.
II - Publique-se.
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São Paulo, 30/01/2012.
CLAUDIO LEMBO
Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos
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processo n° 2008-0.091.613-8
INTERESSADO: DEPARTAMENTO JUDICIAL-JUD.
ASSUNTO: PRESCRIÇÃO. Dívida ativa não tributária. Recurso repetitivo reconhecendo o prazo quinquenal com fundamento no Decreto n° 20.910/32. Medida para atender diretriz do Conselho Nacional de Justiça -CNJ.
Informação n° 0283 /2012-SNJ.G.
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
Senhor Procurador Geral
Encaminho-lhe o presente para adoção das medidas judiciais cabíveis, em face do despacho exarado às fls. 413, bem como para providências visando equacionar as dívidas não ajuizadas.
Acompanhamento mantido.
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São Paulo, 01/02/2012.
CLAUDIO LEMBO
Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos
SNJ.G
Este texto não substitui o original publicado no Diário Oficial da Cidade de São Paulo
