Processo n° 2003-0.093.194-4
INTERESSADO: SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO
ASSUNTO: Minuta de projeto de lei sobre construção, regularização, reforma, instalação e funcionamento de heliportos, helipontos e áreas de pouso ocasional no Município de São Paulo.
Informação n° 1.486/2008/PGM.AJC
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO - PGM
ASSESSORIA JURÍDICO-CONSULTIVA - AJC
Senhora Procuradora Assessora Chefe
1 - A Secretaria Municipal de Planejamento solicita desta PGM análise sobre a regularidade jurídica das soluções propostas na minuta de projeto de lei juntada às fls. 751 e seguintes deste, que dispõe sobre a construção, regularização, reforma, instalação e funcionamento de heliportos, helipontos e áreas de pouso ocasional no Município de São Paulo.
2 - O Plano Diretor de São Paulo atribuiu ao Executivo Municipal o dever de apresentar à Câmara até um ano após sua entrada em vigor projeto de lei organizando a instalação dos helipontos, projeto este cuja minuta ora se analisa, mas que conta com a manifestação contrária da Agência Nacional da Aviação - ANAC, por entender que a mesma extrapolou em grande extensão as competências legislativas conferidas pela Constituição Federal à União.
Esta é a síntese do presente.
3 - O problema que se coloca é que, enquanto a Agência Nacional da Aviação - ANAC mantém uma postura conservadora ao apenas defender as suas pretensas competências para regular a matéria, temos notícia de que o estado de São Paulo "tem a segunda maior frota urbana de helicópteros do mundo e também a segunda em número de operações. Ao todo, são 754 aeronaves registradas no estado, 464 delas apenas na capital. Outras 80 devem chegar durante este ano. Atualmente, são 260 helipontos na capital paulista, dos quais 200 ficam em pontos elevados (em edifícios), e há uma grande concentração no entorno do Aeroporto de Congonhas, para a facilidade de locomoção dos usuários, geralmente altos executivos e empresários", segundo dados divulgados no portal www.sescsp.org.br em julho/agosto de 2008.
A frota de helicópteros cresce vertiginosamente e com esse crescimento os problemas dessa grande metrópole, em especial os advindos com o incômodo que esse tipo de transporte gera para a população.
Segundo notícia o jornal O Estado de São Paulo, edição de 11 de fevereiro de 2007, "em São Paulo, nos últimos anos, empreendimentos comerciais e residenciais passaram a oferecer helipontos como um dos principais benefícios aos futuros compradores. Em 2001, havia 109 pontos de pouso e decolagem na cidade. Hoje (ou seja, mais de um ano atrás) são 300, dos quais apenas 70 têm licença da Prefeitura para funcionar. São Paulo concentra, uma frota de 500 helicópteros, quase 50% da frota nacional e, no mundo, a capital só é superada por Nova York. (...). Na área de 102 quilômetros quadrados delimitada pelo Estádio do Morumbi, Avenida Paulista, Ponte do Jaguaré e Aeroporto de Congonhas, o SRPV coordena pelo menos 200 mil vôos de aviões e 60 mil de helicópteros por ano. O congestionamento é tal que exigiu a instalação de um centro de controle exclusivo para vôos de helicópteros, que funciona desde junho de 2004. São Paulo é a única cidade do mundo a contar com tal serviço. No interior de imóveis vizinhos de helipontos, o barulho dos aparelhos chega a atingir 95 decibéis, quando o limite fixado pela Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT} e pela Lei de Zoneamento é de 70 decibéis. O transtorno é tão evidente que cidades desenvolvidas e urbanisticamente bem organizadas somente autorizam a construção de uns poucos helipontos na periferia".
Evidente, pois, que o Município de São Paulo deve fixar regras para construção, regularização, reforma, instalação e funcionamento de heliportos, helipontos e áreas de pouso ocasional no Município de São Paulo, como as contidas na minuta em apreço, em especial em vista do respeito à segurança, relações de vizinhança, tráfego e sossego da população.
Como ensina José Afonso da Silva, "em matéria urbanística, compete à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos (art. 21, XX) bem como estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional de viação (art. 21. XXI). E ainda prevê que cabe a ela, concorrentemente com os Estados e o Distrito Federal, legislar sobre Direito Urbanístico, sendo que no âmbito dessa legislação concorrente, sua competência se limitara a estabelecer normas gerais (art. 24, I e § 1º)". Logo, "o que a Constituição Federal atribui à União é a faculdade de legislar sobre normas gerais. Legislar é editar regras jurídicas de conduta; não é intervir executivamente nos mais mínimos detalhes. O que se reconhece à União é a possibilidade de estabelecer normas gerais de urbanismo, vale dizer, imposições de caráter genérico e de aplicação indiscriminada em todo o território nacional1",
Já aos Municípios, dotados de autonomia política, administrativa e financeira, nos termos do disposto nos artigos 1º, 18, 29, 30 e 34, compete de forma autônoma proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, além da defesa do solo e da ordenação do seu espaço urbano, legislando sobre o interesse local e promovendo o adequado ordenamento territorial mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (cf. art. 30, CF).
Por isso, encontramos na Lei Orgânica do Município de São Paulo disposições acerca da política urbana, cujo objetivo expresso em seu artigo 148 é o de, justamente, ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, propiciar a realização da função social da propriedade e garantir o bem-estar de seus habitantes procurando assegurar, entre outros o acesso de todos os seus cidadãos às condições adequadas de moradia, transporte público, saneamento básico, infra-estrutura viária, saúde, educação, cultura, esporte e lazer e às oportunidades econômicas existentes no Município, e a preservação, a proteção e a recuperação do meio ambiente, para o que deverá promover, nos moldes do disposto no artigo 149, desse mesmo texto legal, o controle da implantação e do funcionamento das atividades industriais, comerciais, institucionais, de serviços, do uso residencial e da infra-estrutura urbana, corrigindo deseconomias geradas no processo de urbanização, bem como o combate a todas as formas de poluição ambiental, inclusive a sonora e nos locais de trabalho.
Além disso, compete ao Município fiscalizar todas as atividades desenvolvidas no Município de São Paulo, de forma que não se tornem prejudiciais ao meio ambiente e ao bem-estar da população, sendo certo que, para tanto, a realização de obras, a instalação de atividades e a prestação de serviços não poderão contrariar as diretrizes do Plano Diretor, dependendo de prévia aprovação do Município, atendidos seus interesses e conveniências (cf. art 156 c/c 160, da LOMSP).
Logo, o texto submetido à análise desta PGM/AJC é fruto do exercício da competência municipal, advinda não só das disposições da Lei Orgânica do Município de São Paulo, como também no próprio texto constitucional, na área de ordenamento do solo e combate a todos as formas de poluição, focadas na garantia do bem-estar da população, para cuja implementação imprescindível o uso dos instrumentos afetos à ordenação do uso e ocupação do solo "que, em geral, se tem englobado sob o conceito de zoneamento do solo, empregada essa expressão em sentido largo como instrumento legal utilizado pelo Poder Público para controlar o uso da terra, as densidades de população, a localização, a dimensão, o volume dos edifícios e seus usos específicos, em prol do bem-estar geral2 .
A despeito do teor da manifestação da ANAC de fls. 704/726, a minuta de projeto de lei ora em análise, ao dispor sobre construção, regularização, reforma, instalação e funcionamento de helipontos, heliportos e áreas de pouso ocasional no Município de São Paulo, resguarda os interesses da comunidade, principalmente no que tange à segurança, vizinhança, meio ambiente e poluição sonora, estando, portanto, inserida na competência municipal de controlar a ocupação do solo urbano, impondo e exigindo o cumprimento de normas para a aprovação de projetos de obras, fiscalizando e exercendo seu poder de polícia.
Nesse sentido, merece destaque a conclusão apontada no parecer exarado pela Procuradora Assessora desta PGM/AJC, Dra. Liliana de Almeida F. da S. Marçal para o caso de instalação de aeroporto no Município de São Paulo, ementado sob n° 10.817 (cópia anexa) que, analisando caso similar ao presente, concluiu que o "tratamento especial concedido aos aeroportos pelo Código Brasileiro da Aeronáutica não elide a competência constitucional do Município de controlarem o uso e ocupação do solo urbano".
De igual forma, a competência constitucional deferida ao Município para tratar de assuntos de interesse local e promover adequado ordenamento territorial mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (cf. art. 30, CF) não pode ser elidida em função das disposições inseridas no Código Brasileiro da Aeronáutica ou, ainda, pela Lei que criou a ANAC, Lei Federal n° 11.182/2005, de forma que, em princípio.
Razão assiste, portanto, à SEMPLA/AJ quando, em análise de fls. 768 deste, conclui pela inexistência de razões de fundo jurídico que impeçam o prosseguimento da tramitação do presente.
Os ofícios SSG n°s 10764/2008 (TID 2969547) e 8195/2008 (TID 2763905) expedidos nos autos do Processo TC n° 72-001.339.03-12, Ofício PJHURB n° 1701/2008, Ofício n° 013/2008/SEMPLA.G (tid N° 2191793) e carta datada de 21/07/08 (TID 3010810) passam a acompanhar o presente.
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São Paulo, 08/08/2008.
CECÍLIA MARCELINO REINA
PROCURADORA ASSESSORA - AJC
OAB/SP 81.408
PGM
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De acordo.
São Paulo, 11/08/2008.
LEA REGINA CAFFARO TERRA
PROCURADORA ASSESSORA CHEFE - AJC
OAB/SP 53.274
PGM
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1 in Direito Urbanístico Brasileiro, 3ª ed., p, 64/65
2 in ob. cit., p, 230/231
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Processo n° 2003-0.093.194-4
INTERESSADO: SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO
ASSUNTO: Minuta de projeto de lei sobre construção, regularização, reforma, instalação e funcionamento de heliportos, helipontos e áreas de pouso ocasional no Município de São Paulo.
Informação n° 1.486 /2008/PGM.AJC
SECRETARIA DOS NEGÓCIOS JURÍDICOS
Excelentíssimo Secretário,
Elevo a Vossa Excelência a manifestação conclusiva exarada pela Assessoria Jurídico-Consultiva desta Procuradoria Geral do Município, de fls. 786 e seguintes, que acolho, às dúvidas postas no às fls. 771 deste.
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São Paulo, 11/08/2008.
CELSO AUGUSTO COCCARO FILHO
PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO
OAB/SP 98.071
PGM
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Processo n° 2003-0.093.194-4
INTERESSADA: SECRETARIA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO
ASSUNTO: Minuta de Projeto de Lei sobre construção, regularização, reforma, instalação e funcionamento de heliportos, helipontos e áreas de pouso ocasional no Município de São Paulo.
Informação n.° 3697/2008-SNJ.G.
JUD-11
Arquiteta Roselene Mariano
Previamente à deliberação do Sr. Secretário, encaminho o presente para análise técnica da minuta de projeto de lei elaborada em SEMPLA.
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São Paulo, 17/11/2008
MARCOS ROBERTO FRANCO
Chefe da Assessoria Técnica e Jurídica
OAB/SP 123.323
SNJ.G.
Este texto não substitui o original publicado no Diário Oficial da Cidade de São Paulo
