OF ATL nº 130/06

Ref.: Ofício SGP 23 n° 2771/2006

Senhor Presidente

Nos termos do ofício acima referido, Vossa Excelência encaminhou à sanção cópia autêntica da lei decretada por essa Egrégia Câmara, em sessão do dia 10 de agosto do corrente, relativa ao Projeto de Lei nº 283/99, de autoria do Vereador João Antonio, que dispõe sobre a cobrança nos estacionamentos localizados no Município de São Paulo.

O texto aprovado estabelece a cobrança proporcional ao período de permanência dos veículos nos estacionamentos localizados no Município de São Paulo. Dessa forma, o usuário que mantiver seu veículo no estacionamento por até 15 minutos deverá pagar a proporção de ¼ da hora estabelecida e, após esse período, ser cobrado o valor correspondente aos minutos de permanência. Prevê, ainda, a imposição de multa em caso de descumprimento e sua aplicação em dobro, mais a cassação do alvará de funcionamento do estabelecimento, na hipótese de reincidência.

Embora louváveis seus propósitos, a medida padece dos vícios de inconstitucionalidade e ilegalidade, uma vez que exorbita os limites da competência municipal no que diz respeito à matéria relativa aos direitos do consumidor, interfere diretamente em atividade econômica do setor privado, e, ainda, repercute na administração dos bens imóveis municipais, como se verá a seguir.

Com efeito, o artigo 24, inciso V, da Constituição Federal atribui competência concorrente à União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre produção e consumo.

É sabido que tal competência não é exclusiva, pois uma leitura sistemática do texto constitucional aponta claramente o oposto, porque o constituinte de 1988, quando quis estabelecer a competência exclusiva, fê-lo explicitamente. Ademais, o próprio § 1º do artigo mencionado esclarece que, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer regras gerais.

Referido artigo deve ser lido concomitantemente com o inciso I do artigo 30, que diz caber aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local, e também com seu inciso II, que lhes confere competência para suplementar leis federais ou estaduais, como bem coloca José Afonso da Silva, in “Curso de Direito Constitucional Positivo” (6ª. Ed., São Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1990, p. 435), in verbis:

“A Constituição não situou os Municípios na área de competência concorrente do art. 24, mas lhes outorgou competência para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber, o que vale possibilitar-lhes disporem especialmente sobre as matérias ali arroladas e aquelas a respeito das quais se reconheceu à União apenas a normatividade.”

Portanto, em matéria de consumo, os municípios podem suplementar as leis estaduais e federais no que couber, preenchendo as lacunas e prevendo situações por aquelas não abrangidas e onde o interesse local seja plausível.

O Poder Judiciário tem enfrentado a questão, esclarecendo os limites da competência legislativa municipal em matéria do consumidor. A propósito, mencione-se a ementa de julgado do Supremo Tribunal Federal:

“RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. CONSUMIDOR. INSTITUIÇÃO BANCÁRIA. ATENDIMENTO AO PÚBLICO. FILA. TEMPO DE ESPERA. LEI MUNICIPAL. NORMA DE INTERESSE LOCAL. LEGITIMIDADE. Lei Municipal n. 4.188/01. Banco. Atendimento ao público e tempo máximo de espera na fila. Matéria que não se confunde com a atinente às atividades-fim das instituições bancárias. Matéria de interesse local e de proteção ao consumidor. Competência legislativa do Município. Recurso extraordinário conhecido e provido.” (RE 432.789/SC, Rel. Min. Eros Grau, DJU 7/10/05)

Logo, não pode o Município, a pretexto de proteger os usuários dos serviços de estacionamento, legislar sobre sua atividade-fim que é exatamente a remuneração pelo uso do espaço, fixando a unidade de referência para cobrança.

Por outro lado, o artigo 22 da Constituição Federal atribui à União competência privativa para legislar sobre os vários temas de regulação econômica, como política de crédito, câmbio, transferência de valores, comércio exterior e interestadual, diretrizes da política nacional de transportes, trânsito, portos, navegação, jazidas, minas, recursos minerais e muitos outros, embora o artigo 24, inciso I, preveja a competência concorrente para os Estados e Distrito Federal no que concerne especificamente a direito econômico.

A teor do disposto no artigo 174 de nossa Lei Maior, o Estado somente poderá exercer, como agente normativo e regulador da atividade econômica, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este último, determinante para o setor público e indicativo para o setor privado, não lhe cabendo, portanto, interferir diretamente na atividade econômica, em razão do princípio da livre iniciativa e livre concorrência.

Diante dessas normas jurídicas, verifica-se que não pode o Poder Público Municipal interferir na atividade privada e no preço do serviço prestado pelo particular, impondo a determinada categoria de empresas critérios para fixação de preços, com a aplicação de multas na hipótese de descumprimento, competindo-lhe apenas dispor sobre o assunto naquilo que se incluir no peculiar interesse local.

A legislação municipal pode disciplinar as atividades econômicas desenvolvidas em seu território, para a observância de normas urbanísticas, higiene e qualidade de vida do consumidor e do meio ambiente por parte dos estabelecimentos comerciais, industriais, de serviços e similares. Cabe-lhe, nos termos da Lei Orgânica do Município de São Paulo, em seu artigo 160, “caput”, conceder e renovar as licenças para instalação e funcionamento, fixar horário e condições de funcionamento, estatuir restrições à localização desses empreendimentos no espaço urbano, mas não pode interferir diretamente em atividades econômicas específicas, disciplinando matéria relativa a preços sujeitos à iniciativa privada, com a imposição de critérios para sua cobrança em determinado segmento.

A medida institui um regime compulsório de cobrança de preço, intervindo em aspecto fundamental do negócio de estacionamentos privados e impondo restrição ao aproveitamento econômico da propriedade, restrição, essa, que não configura limitação administrativa, da espécie que sujeita o proprietário urbano à observância das posturas municipais ditadas por razões de interesse público, de natureza urbanística, sanitária ou de segurança, mas importa afronta ao princípio da livre iniciativa econômica.

A propositura mostra-se, pois, incompatível com o disposto na Lei Maior, porquanto constitui uma intervenção no livre exercício da atividade empresarial e violação ao princípio da livre concorrência.

Assim, diferentemente do que consta da Justificativa do projeto de lei, a defesa do consumidor, em termos de competência municipal, não pode ir além daquela necessária para garantir a estes a observância das normas urbanísticas de segurança, higiene e qualidade de vida ao cidadão, sem resvalar na pretensão de reprimir o abuso do poder econômico que vise ao aumento arbitrário de lucros, papel que incumbe preferencialmente à União enquanto agente normativo e regulador da atividade econômica, por força do disposto nos artigos 173, § 3º, e 174, da Constituição Federal.

Adentrando a matéria de competência privativa do Prefeito, a quem compete a administração dos bens municipais, observe-se que a propositura não distingue o estacionamento público do particular. Assim, forçoso concluir que atingiria os estacionamentos existentes em áreas publicas, sob o regime de concessão ou permissão de uso, e até mesmo os estacionamentos rotativos localizados ao longo das vias públicas, conhecidos como “Zona Azul”.

A par do desatendimento aos artigos 70, inciso VI, e 111 da Lei Orgânica do Município, deve ser lembrado que os estacionamentos públicos operam sob o regime de concessão ou permissão de uso e a implementação da providência colimada teria, com certeza, reflexos sobre os contratos em curso, resultaria em maior ônus ao concessionário, repercutindo diretamente em suas receitas e no equilíbrio econômico-financeiro do ajuste.

Quanto à denominada Zona Azul, que já apresenta preços módicos, e tem um custo mínimo de operação, a cobrança por minutos, em franco conflito com as regras do sistema, mostra-se absolutamente inviável, até porque não seria possível sua efetiva fiscalização, que demandaria contingente significativamente maior de pessoal, implicando inexoravelmente o reajuste do preço atualmente cobrado.

Demais, mostra-se evidente que a providência acarretaria, de imediato, um aumento do preço do serviço, especialmente na primeira hora de uso, revertendo em prejuízo aos próprios munícipes usuários.

Considere-se, ainda, que a proposta legislativa é genérica e taxativa. Não distingue as várias situações possíveis como o estacionamento avulso, mensal e as promoções. A rigor, o texto abrange todas as possibilidades. Como, então, efetuar a cobrança por minutos de um usuário mensalista ou de um que se valha de uma promoção?

Finalmente, ao impor como penalidade a cassação da licença de funcionamento, o projeto desvirtua a natureza desse instituto, que é a de instrumento de controle do atendimento das normas urbanísticas e não guarda nenhuma relação com o mérito da proposta.

Nesses termos, vejo-me na contingência de vetar inteiramente o texto vindo à sanção, com fulcro no artigo 42, § 1º, da Lei Orgânica do Município de São Paulo.

Devolvo, pois, o assunto à apreciação dessa Egrégia Casa de Leis, que se dignará a reexaminá-lo, renovando a Vossa Excelência, na oportunidade, protestos de elevado apreço e consideração.

GILBERTO KASSAB

Prefeito

Ao

Excelentíssimo Senhor

ROBERTO TRIPOLI

Digníssimo Presidente da Câmara Municipal de São Paulo