Ofício ATL nº 125/05

Ref.: Ofício SGP 23 nº 1909/2005

Senhor Presidente

Por meio do ofício em epígrafe, Vossa Excelência encaminhou à sanção cópia autêntica do Projeto de Lei nº 108/05, de autoria do Vereador José Américo, aprovado por essa Egrégia Câmara, em sessão de 17 de maio de 2005, o qual dispõe sobre a criação do Conselho do Orçamento Participativo na cidade de São Paulo, regulamentando o artigo 8º da Lei Orgânica do Município de São Paulo, combinado com o § 3º de seu artigo 143, que institui a participação popular nos processos de elaboração e fiscalização no Município.

A medida, todavia, não reúne condições de ser convertida em lei, impondo-se seu veto total, com fulcro no § 1º do artigo 42 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, por sua manifesta inconstitucionalidade, ilegalidade e contrariedade ao interesse público, nos termos das considerações a seguir aduzidas.

O texto aprovado cria o referido colegiado, erigindo-o à condição de “órgão autônomo de participação direta da comunidade”, com a finalidade de “planejar, propor e fiscalizar sobre a receita e a despesa do Orçamento do Município de São Paulo” (sic), atuando nas etapas de elaboração, acompanhamento da execução e fiscalização do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual. Estabelece, ainda, sua composição e competências, dentre as quais a de realizar anualmente a Conferência Municipal do Conselho do Orçamento Participativo, plenárias municipais e regionais e assembléias públicas para a eleição de delegados e definição de obras e serviços prioritários, impondo ao Poder Público Municipal a obrigação de providenciar toda a infra-estrutura e condições necessárias, bem como prover os recursos financeiros correspondentes, a serem suportados pelas dotações orçamentárias próprias.

Desde logo, é importante mencionar que o autor pretende consolidar em lei os mecanismos de experiência participativa que redundaram em profundo insucesso durante a gestão anterior, o qual pode ser constatado mediante a análise dos projetos aprovados pelo programa do Orçamento Participativo, entre os anos de 2002 e 2004, nas áreas da Cultura, Segurança Urbana, Esportes, Lazer e Recreação, Saúde e Educação. Com efeito, a observação da execução orçamentária durante os três últimos anos revela que a grande maioria das obras e intervenções definidas pelo chamado Orçamento Participativo não foi realizada. O balanço detalhado dessa matéria pode ser conferido em relatórios publicados no Diário Oficial do Município dos dias 24, 25 e 26 de fevereiro e 1º, 2, 3 e 4 de março de 2005.

Na área da Cultura, os participantes do Orçamento Participativo definiram a construção de 4 Casas de Cultura, no território das Subprefeituras de Ermelino Matarazzo, Perus, Parelheiros e Itaim Paulista. Entretanto, as obras não foram sequer iniciadas pela administração anterior.

Na área da Segurança Urbana, foram definidas a construção e o suprimento com os respectivos equipamentos, de 20 bases da Guarda Civil Metropolitana, nos bairros de Ponte Rasa, Cidade Líder, Jabaquara, Brás, Perus, Vila Sônia, Jardim Umarizal, Jardim Popular, Pari, Jaçanã, Cursino, Saúde, Jardim Piracuama, Vila Formosa, São Rafael, Vila Três Marias, Ermelino Matarazzo, Aricanduva, Tatuapé e Jardim Novo Oriente. Mas, exatamente como ocorreu no exemplo anterior, tudo permaneceu no papel.

No segmento do Esporte, Lazer e Recreação, a mesma assembléia decidiu a realização de 38 obras e serviços, dentre as quais destacam-se a construção e reforma, nos mais variados pontos da cidade, de praças de esporte, campos de areia, quadras de esporte, pistas de skate, Clubes da Cidade e Clubes Desportivos Municipais. Entretanto, nenhuma dessas iniciativas chegou a ser implementada pela antiga administração.

Nem mesmo nas áreas da Saúde e da Educação, que contam com recursos vinculados, a situação foi diferente.

As reuniões do Orçamento Participativo definiram a construção de 24 novas Unidades Básicas de Saúde e 2 hospitais. Das 24 unidades de saúde que deveriam ter sido executadas, apenas 8 foram iniciadas e, mesmo assim, apenas no segundo semestre do ano passado. Nenhuma delas foi concluída. O mesmo ocorreu com os dois novos hospitais, o de Cidade Tiradentes e o de M’Boi Mirim. O primeiro teve suas obras paralisadas e o segundo sequer foi iniciado.

Na área da Educação, a análise da execução orçamentária revela que, das obras de construção de 78 novas escolas municipais previstas pelo referido programa de participação popular, 43 (ou seja, 55%) permaneceram no papel. Outras 32 tiveram a construção iniciada e apenas 3 escolas (correspondendo a 3,8% do total previsto) foram concluídas.

Não bastasse a eloqüência dos dados acima expostos, a iniciativa apresenta os vícios de inconstitucionalidade, ilegalidade e contrariedade ao interesse público. Senão, vejamos.

Resta inequívoco que a medida legisla sobre assunto intrinsecamente relacionado a organização administrativa, serviços públicos e matéria orçamentária, haja vista que impõe novas atribuições e conseqüentes encargos à Administração Pública, com nítida interferência nas atividades e funções de seus órgãos, além de acarretar significativo dispêndio de verbas para a adoção das diversas ações e providências nela previstas, envolvendo, pois, questão também de natureza orçamentária.

Ora, como as leis que tratam de organização administrativa, serviços públicos e matéria orçamentária são de iniciativa privativa do Prefeito, “ex vi” do disposto no artigo 37, § 2º, inciso IV, combinado com os artigos 69, inciso XVI, e 70, inciso XIV, todos da Lei Orgânica do Município, é forçoso inferir que, ao extrapolar o campo de atribuições do Legislativo e invadir a esfera de competências exclusivas do Executivo, a propositura fere o princípio constitucional da independência e harmonia entre os Poderes, consagrado no artigo 2º da Carta Magna e reproduzido no artigo 6º da Lei Maior Municipal, ao mesmo tempo em que desatende a Lei de Responsabilidade Fiscal.

Tais circunstâncias a inquinam simultaneamente de inconstitucionalidade e ilegalidade, vez que a efetivação das providências e eventos por ela idealizados importa evidente aumento de despesas, sem contar, porém, com a indicação dos recursos correspondentes, onerando, assim, os já sobrecarregados cofres municipais, o que caracteriza inegável descumprimento dos artigos 15 e 16 da Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000.

A par disso, há, ainda, um outro aspecto cuja relevância merece destaque: as competências ora atribuídas ao Conselho do Orçamento Participativo são exatamente as mesmas que a Lei Orgânica deste Município destinou aos Conselhos de Representantes, nos termos de seus artigos 54 e 55.

Destarte, segundo a própria LOM, apenas os Conselhos de Representantes deteriam competência para participar do processo de elaboração das leis orçamentárias e fiscalizar a execução do orçamento, cabendo à lei específica disciplinar o modo de participação desses colegiados, conforme previsto em seu artigo 9º. Para tanto, foi editada a Lei nº 13.881, de 30 de julho de 2004.

Ocorre, porém, que tanto os artigos 54 e 55 da Lei Orgânica deste Município quanto a Lei nº 13.881, de 2004, tiveram sua vigência e eficácia suspensas por força de decisão liminar concedida nos autos sob nº 118.997.0/4-00, relativos à Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Procurador-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, na esteira do entendimento jurisprudencial consolidado pelo Egrégio Supremo Tribunal de Justiça e pelos Colendos Tribunais Superiores, no sentido de ser obrigatória a observância, pelos Estados e Municípios, às regras constitucionais relativas à iniciativa reservada ao Poder Executivo no processo legislativo, nas quais se incluem aquelas pertinentes à criação, estruturação e atribuições dos órgãos e entidades da Administração Pública, a teor do disposto no artigo 61, § 1º, inciso II, alínea “e”, da Carta Magna, por tratar-se de princípio fundamental inteiramente aplicável aos membros da Federação (cf., a propósito, ADI nºs 1391-SP, ADI nº 276-AL (RTJ 170/383), ADI (MC) nº 2654 – AL, ADI nº 582 – SP (RTJ 172/747), ADIN nº 13.776-0-SP (JTJ 138/387), ADIN n 17.863-0-SP, ADIN nº 15.922-0-SP).

Perfilhando a mesma tese, com fundamento na melhor doutrina e na jurisprudência pacífica emanada da Excelsa Corte, a Chefia do Executivo manifestou-se de acordo com a pretensão objeto da ação “sub judice”, nos termos expostos nas informações prestadas nos referidos autos judiciais.

Com efeito, embora a propositura tenha atribuído outra denominação ao órgão em questão – Conselho do Orçamento Participativo do Município de São Paulo – CONOP-SP – salta aos olhos a semelhança existente entre as disposições dos dois textos, que espelham idênticas competências, objetivos e atribuições, incorrendo no mesmo vício de inconstitucionalidade formal insanável que invalida a integridade dos artigos 54 e 55 da Lei Orgânica local e da Lei nº 13.881, de 2004.

Por outro lado, além de eivado de inconstitucionalidade e ilegalidade, o texto aprovado não se coaduna com o interesse público, pelos vários motivos sobre os quais passo a discorrer.

Primeiramente, não há como deixar de assinalar que os objetivos e competências do indigitado colegiado acabam por concorrer com aqueles atribuídos pela legislação federal e municipal a outros conselhos, coordenadorias e comissões municipais, resultando em duplicidade de atribuições e atividades, sem que o texto esclareça como seriam compatibilizadas as propostas e deliberações divergentes de tantas instâncias, limitando-se a dizer, laconicamente, em seu artigo 8º, que o órgão autônomo não substitui os demais conselhos municipais.

Veja-se, a propósito, que o CONOP – SP compõe-se de membros indicados por 13 Conselhos Municipais, 6 Coordenadorias e 16 Secretarias, além de delegados e conselheiros territoriais, temáticos e de segmentos, eleitos em cada uma das 31 Subprefeituras, e representantes da sociedade civil e de segmentos sociais vulneráveis, nos termos dos artigos 5º a 7º da propositura, totalizando nada menos que 145 (cento e quarenta e cinco) membros titulares e respectivos suplentes.

Portanto, infere-se facilmente que a concentração, em um único conselho, de temas cuja natureza, especificidade e complexidade demandaram a criação de colegiados, coordenadorias e órgãos próprios pelo Poder Público Municipal, com intensa atuação, não apenas configura improbidade administrativa, pela sobreposição de encargos e desperdício de recursos humanos e financeiros, como também dificulta sobremaneira o efetivo tratamento e solução das questões que pretende abarcar, pela diversidade da matéria coligida, o que, inegavelmente, fere o interesse público.

Acresça-se a isso que a medida, nesse ponto, padece também de ilegalidade, em virtude do descompasso de suas disposições com as normas e diretrizes estabelecidas pela Lei nº 13.430, de 13 de setembro de 2002, que institui o Plano Diretor Estratégico, instrumento global da política de desenvolvimento urbano municipal, que já contempla, em seus artigos 272, inciso III, 273, § 3º, 274, “caput” e § 1º, 275 e seguintes, regras disciplinadoras da participação popular na definição das políticas públicas e no processo de planejamento da cidade, combinadas com o artigo 40 da Lei nº 13.885, de 25 de agosto de 2004, que estabelece as normas complementares ao PDE.

Além disso, o PDE conceitua as representações locais e regionais da população, no âmbito das Subprefeituras, como órgãos de apoio e informação do Sistema Municipal de Planejamento, aos quais incumbe participar da elaboração, gestão e fiscalização dos Planos Regionais das Subprefeituras, de modo a atender às peculiaridades, necessidades e opções da população de cada região. Nesse passo, cabe indagar: o que prevalece – a decisão da comunidade e de sua representação local materializadas nos Planos Regionais das Subprefeituras ou a do Conselho do Orçamento Participativo?

Daí já se pode perceber, claramente, o grau de conflitos que a proliferação de colegiados é passível de suscitar, enfraquecendo a participação da comunidade ao invés de fortalecê-la.

Aliás, a despeito dos tortuosos procedimentos e mecanismos adotados pelo texto aprovado, particularmente em seus artigos 5º, 6º e 7º, que carecem de clareza, extrai-se que parte significativa de seus membros não será escolhida pela população, vez que os conselheiros territoriais, temáticos e de segmentos serão eleitos pelos delegados (v. artigo 6º), o que não confere legitimidade à representação popular.

Finalmente, é importante observar que, em São Paulo, foi implantada, pela Prefeita Marta Suplicy, a Coordenadoria Especial do Orçamento Participativo, nos termos dos artigos 76, inciso II, e 78, da Lei nº 13.169, de 11 de julho de 2001, vinculada à Secretaria do Governo Municipal, dotada de estrutura que consumiu elevado montante de recursos públicos, contando com servidores, muitos estagiários, equipamentos, viaturas, material pedagógico, publicações, serviços de consultorias, etc. A relação custo/benefício demonstra, claramente, que comparando-se os gastos correspondentes à estrutura logística e operacional destinada à implantação e manutenção do orçamento participativo com os resultados e ganhos obtidos em termos de qualidade da participação popular, não se justificam os recursos públicos despendidos para essa finalidade.

Como demonstrado, a existência da Coordenadoria Especial do Orçamento Participativo não garantiu, de fato, respeito à deliberação dos munícipes, mesmo no tocante às prioridades por eles estabelecidas, trazendo frustração e desmobilização à participação popular.

Destarte, tais aspectos bem traduzem a inadequação da medida veiculada pela propositura, por sua inarredável desconformidade com o interesse público.

Por todo o exposto, o veto é medida de rigor, pelo que ora o aponho à totalidade do texto aprovado, com fulcro no § 1º do artigo 42 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, por sua insanável inconstitucionalidade, ilegalidade e contrariedade ao interesse público.

Assim sendo, devolvo o assunto à apreciação dessa Egrégia Câmara que, com seu elevado critério, se dignará a reexaminá-lo, renovando, na oportunidade, a Vossa Excelência protestos do mais alto apreço e consideração.

JOSÉ SERRA

Prefeito

Ao

Excelentíssimo Senhor

ROBERTO TRIPOLI

Presidente da Câmara Municipal de São Paulo