PUBLICAÇÃO 92003/04 - SEMPLA
TRANSCRIÇÃO DE RELATÓRIO
AUTOS : Processo nº 2003 - 0.161.439 - 0
INTERESSADO : Secretaria Municipal da Habitação e Desenvolvimento Urbano
ASSUNTO : Relatório do Grupo de Trabalho instituído pela Portaria Intersecretarial n º 047/97/SEMPLA/SEHAB
1 . Nos termos do DESPACHO Nº 26/2004/SEMPLA.G do Senhor Secretário Municipal de Planejamento Urbano e na conformidade com o disposto no item V da Portaria Intersecretarial nº 047/97/SEMPLA/SEHAB, segue na integra a 5ª VERSÃO DA MINUTA DE RELATÓRIO DA PORTARIA INTERSECRETARIAL N º 047/97/ SEMPLA/ SEHAB, constante das folhas de nºs. 02 a 56 e das listagens de folhas nºs.65 a 74 do Processo n° 2003 - 0.161.439 - 0.
5ª versão 26/6/98 - MINUTA RELATÓRIO
PORTARIA INTERSECRETARIAL N.047 / 97 / SEMPLA / SEHAB
APRESENTAÇÃO :
O presente relatório contém os resultados alcançados pelo Grupo de Trabalho criado pela Portaria Intersecretarial nº. 047/97/SEMPLA/SEHAB, visando:
a) Levantar e propor medidas operacionalizadoras, bem como soluções para os casos pendentes de Operações Interligadas protocoladas com base na Lei no. 10.209/86;
b) Levantar a situação dos recursos do Fundo Municipal de Habitação -F. M. H., advindos de Operações interligadas aprovadas com base na Lei nº 11.773/95.
O relatório foi elaborado a partir de informações disponíveis na Secretaria Municipal de Planejamento - SEMPLA e na Superintendência de Habitação Popular - HABI, da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano - SEHAB, e ainda consultas a processos, buscando analisar o desempenho das Operações Interligadas, especificamente no que se refere a captação de recursos e a construção das Habitações de Interesse Social - HIS.
As informações contidas neste relatório foram sistematizadas em seis quadros e duas listagens, de forma a permitir a visualização das várias situações identificadas, no que se refere à aplicação dos recursos, bem como dos casos ainda pendentes.
Para uma melhor explicitação dos objetivos propostos, optou-se por apresentar, inicialmente, um resumo da operacionalização das Operações Interligadas, bem como dos seus instrumentos legais, desde a sua aprovação.
1 . 1. SOBRE OS INSTRUMENTOS LEGAIS
a. Lei nº 10.209/86 (Operação Interligada) e Decreto nº 26.913/88
A Lei nº 10.209, de 09/12/1986, criou o mecanismo de Operaçôes Interligadas estabelecendo as condições para que os proprietários de terrenos no Município pudessem requerer, à Prefeitura, modificações dos índices e características de uso e ocupação do solo em troca da construção e doação de Habitações de Interesse Social (HIS) para a população moradora em favelas.
Essa lei visava o desfavelamento e considerava duas possibilidades para a participação da iniciativa privada: a primeira para proprietários particulares de terrenos ocupados por favelas e outra para atender os casos de favelas localizadas em áreas públicas, hipótese em que os empreendedores interessados não precisavam ser proprietários de terrenos ocupados por favelas.
No primeiro caso, dos proprietários de terrenos ocupados por favelas, a qualquer tempo, poderiam dar início ao processo, apresentando proposta de modificações de índices e características de uso e ocupação do solo do próprio terreno ocupado ou de outros de sua propriedade. Tal proposta deveria incluir o cadastramento dos favelados, acompanhado de estudo de viabilidade econômica, que permitsse como contrapartida, a doação pelo interessado de Habitações de Interesse Social (HIS), com os respectivos terrenos e obras de infra-estrutura à Prefeitura Municipal de São Paulo.
Já no segundo caso, das favelas em áreas públicas, os empreendedores poderiam ser chamados por Edital.
Pela lei, os núcleos de favelas a serem contemplados seriam aqueles definidos e cadastrados pelo IBGE, no censo de 1980 e confirmados pelo "Censo das Favelas do Município de São Paulo - 1987", realizado pela Superintendência de Habitação Popular - HABI. Já as Habitações de Interesse Social seriam as definidas pelo decreto de Habitação de Interesse Social vigente.
As propostas de Operações Interligadas deveriam ser aprovadas pela CNLU - Comissão Normativa de Legislação Urbanística, cabendo à SEMPLA - Secretaria Municipal do Planejamento a fiscalização e expedição de Certificado contendo as modificações dos índices e características de uso do solo autorizadas.
A lei nº 10.209/86 admitiu também o consórcio entre proprietários para a solução da totalidade da favela ou núcleo, mesmo quando envolverem áreas públicas, o que foi regulamentado pelo Decreto nº 26.913/88. No que se refere, em especial, às favelas localizadas em áreas públicas, tal decreto autorizou proprietários de imóveis interessados em concretizar Operações Interligadas, nos termos da Lei nº 10.209/86, a contratar o FUNAPS - Fundo de Atendimento à População Moradora de habitação sub-normal ou a COHAB, desde que com anuência do FUNAPS, para a construção das unidades habitacionais, incluindo os custos do terreno e das obras de infra-estrutura. Essa autorização visou assegurar a efetiva doação das unidades habitacionais, nas condições técnicas exigidas pela Prefeitura e na quantidade necessária para garantir a remoção da totalidade das favelas instaladas em áreas públicas especificadas em cada Edital.
No caso de favelas instaladas em terrenos públicos, a Prefeitura, através do cadastramento elaborado pelo FUNAPS, especificava as favelas e o número de famílias a serem removidas, cabendo aos interessados, tão somente, a apresentação de propostas contendo as modificações de índices e características de uso e ocupação do solo desejadas para os terrenos de sua propriedade.
Ainda de acordo com o Decreto nº 26.913/88, as importâncias recebidas, relativas ao pagamento da contrapartida em HIS, passaram a integrar a receita do FUNAPS em conta vinculada, exclusivamente, ao registro contábil das Operações Interligadas.
Com base nesses dispositivos legais, foram assinados os Termos de Compromissos entre a SEMPLA e os interessados e firmados contratos entre os interessados e o FUNAPS, para a construção das unidades habitacionais aprovadas pela CNLU, no período de fevereiro de 1988 a abril de 1992.
Posteriormente, de abril de 1992 em diante, devido ao acórdão do Tribunal de Contas do Município, datado de 24 de março de 1992, que considerou o Decreto nº 26.913/88 inválido, argumentando que extrapolaria o disposto na Lei nº 10.209/86, os Termos de Compromissos assinados passaram a exigir que os próprios interessados assumissem a obrigação de construir as Habitações de Interesse Social, podendo optar por: construção em terreno da PMSP sem infraestrutura; construção em terreno da PMSP com infraestrutura ou construção em terrenos de propriedade do próprio interessado, com infraestrutura doada pela Prefeitura.
b. LEI N0. 11.773 /95 (PROGRAMA DIREITO A MORADIA)
A Lei nº 11.773, de 18 de maio de 1995, dispõe sobre o "Programa Direito à Moradia", visando a obtenção de recursos para construção de residências destinadas a moradores em habitações sub-normais.
Segundo essa lei, ainda em vigor, os interessados em apresentar propostas de modificações de índices urbanísticos e de características de uso e ocupação do solo deverão destinar ao Fundo Municipal de Habitação (FMH), criado pela Lei no. 11.632, de 22 de julho de 1994, a importância relativa à totalidade dos valores estipulados como contrapartida para a construção de Habitações de Interesse Social (HIS) para atender aos moradores em habitação subnormal.
A lei estabelece que cada Edital de Chamamento do Executivo deverá especificar os programas habitacionais a serem desenvolvidos com os recursos obtidos através de propostas de Operações Interligadas e os condicionantes urbanísticos a serem obedecidos. O interessado deverá submeter à aprovação do Executivo Municipal proposta de Operação Interligada, acompanhada da documentação exigida no Edital de Chamamento, obedecidas as seguintes condições gerais: os terrenos não podem se localizar em áreas de proteção ambiental e de mananciais, não podem integrar as zonas de uso Z1, Z9, Z 14, Z 15, Z 16, Z8-100 e Z8-200, ou os corredores de uso especial lindeiros a zona de uso Z1.
A lei ainda estabelece que as propostas de Operação Interligada tramitarão no âmbito da Secretaria Municipal do Planejamento - SEMPLA, competindo à Comissão Normativa de Legislação Urbanística - CNLU a aprovação das modificações urbanísticas e do valor da contrapartida em Habitações de Interesse Social (HIS). As importâncias arrecadadas deverão integrar o Fundo Municipal da Habitação - FMH, mas em uma conta específica destinada ao registro contábil autônomo das Operações Interligadas. Os recursos deverão ser utilizados exclusivamente na construção de Habitações de Interesse Social (HIS), para atender aos moradores de habitação sub-normal, estando vedada a sua utilização para quaisquer outros fins, sejam de que natureza forem, inclusive despesas administrativas, cabendo a Prefeitura promover a construção e a entrega das respectivas HIS, através dos seus órgãos relacionados, direta ou indiretamente.
Há ainda que observar que a lei estabelece que o valor da contrapartida a ser repassado à Prefeitura do Município de São Paulo, relativo a proposta de Operação Interligada, não poderá ser inferior a 60% (sessenta por cento) do valor atribuído ao benefício econômico obtido e nem inferior ao valor equivalente a 5 (cinco) HIS, assegurados o perfeito atendimento e o equilíbrio dos interesses público e privado envolvidos. Está prevista também a possibilidade de parcelamento do pagamento do valor da contrapartida. A emissão do Certificado de Conclusão fica condicionada à quitação da contrapartida.
Para garantir a transparência e a possibilidade de questionamento, a lei define que a SEMPLA deverá publicar as propostas e benefícios pleiteados, no Diário Oficial do Município, com antecedência mínima de 10 dias da reunião da CNLU.
Com relação aos parâmetros urbanísticos a serem observados pelas análises das propostas apresentadas, a lei estabelece: a concordância com o Plano Diretor; a consideração do impacto no sistema viário local, na paisagem e na vizinhança.
Especificamente, a lei define a responsabilidade da Secretaria da Habitação e Desenvolvimento Urbano - SEHAB para a comprovação da efetiva construção das Habitações de Interesse Social, objeto de cada proposta de Operação Interligada. Compete a SEHAB também apresentar no Diário Oficial do Município um relatório semestral de prestação de contas, explicitando a destinação dos recursos advindos de Operações Interligadas, com a devida vinculação às HIS construídas. Para a SEMPLA, é definida a competência de fiscalização do cumprimento das obrigações assumidas através do Termo de Compromisso, devendo publicar um relatório semestral de acompanhamento e contabilização dos resultados obtidos. (No ano de 1997 foi sustada temporariamente a sua publicação).
c. FUNDO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO - FMH
A Lei no. 11.632, de 22 de julho de 1994, que dispõe sobre o estabelecimento de uma política integrada de habitação, voltada para a população de baixa renda, autoriza a instituição, junto à Companhia Metropolitana de Habitação - COHAB/SP, do Fundo Municipal de Habitação e cria o Conselho Municipal de Habitação.
Segundo essa lei, o Fundo Municipal de Habitação -FMH deverá ter contabilidade própria, que registrará todos os atos e fatos a ele pertinentes, vinculada ao sistema contábil da Companhia Metropolitana de Habitação de São Paulo - COHAB/SP. Incluem-se entre os recursos do fundo "os derivados de Operações Interligadas, na forma regulamentada em lei própria e de operações em parceria com o setor privado voltadas exclusivamente à produção de empreendimentos habitacionais".
1.2. SOBRE A OPERACIONALIZAÇÃO DOS INSTRUMENTOS LEGAIS:
A operacionalização dos instrumentos legais, através da Lei nº 10.209/86 e Decreto 26.913/88 (Operações Interligadas) e da Lei nº 11.773/95 (Programa Direito à Moradia), compreende várias fases. Os procedimentos iniciais de ambos são semelhantes, diferenciando-se, entretanto, na forma de pagamento da contrapartida: na Lei 10.209/86 e Decreto 26.913/88, a contrapartida é paga em HIS (Habitação de Interesse Social) e na Lei nº 11.773 o pagamento é efetuado em dinheiro, que deverá ser destinado ao Fundo Municipal de Habitação -FMH.
Os procedimentos têm início com a convocação de interessados, pela Prefeitura, mediante edital ou comunicado. Posteriormente em resposta há o protocolamento da proposta de Operação Interligada pelo interessado, na SEMPLA. Após análise técnica, há negociação da contrapartida com o interessado e encaminhamento à Comissão Normativa de Legislação Urbanística - CNLU, para apreciação e aprovação, tanto do aspecto urbanístico como do econômico. Finalmente é firmado o Termo de Compromisso e o processo sai da SEMPLA, sendo encaminhado à SEHAB/HABI, onde se conclui com a construção e doação das HIS, equivalentes a contrapartida pelo benefício auferido pelo interessado. O recebimento das habitações bem como a transferência dos favelados para essas unidades cabe à SEHAB/HABI.
A Lei 10.209/86 estabelece que à SEMPLA compete a fiscalização do cumprimento de todas essas fases, resguardadas as competências e responsabilidades expressas nos Termos de Compromisso e contratos firmados entre as partes. O acompanhamento e controle das fases pelas quais passam as propostas de Operações Interligadas até a assinatura do Termo de Compromisso, vem sendo realizado pela SEMPLA, que implantou um Sistema de Informações capaz de fornecer a fase de andamento das propostas apresentadas, através do registro dos principais atos administrativos (em análise, com aprovação urbanística, com contrapartida aprovada pela CNLU, indeferimentos, Termos de Compromisso e Quitação). O mesmo sistema também é composto de uma base de dados físico-territoriais das modificações concedidas, que permite aferir o impacto dessas propostas sobre o zoneamento da cidade, bem como de uma base de dados sobre valores de mercado de terrenos, que subsidia a equipe técnica que analisa as propostas.
Entretanto, as informações referentes à aprovação dos loteamentos e construção das Habitações de Interesse Social, a cargo da Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano - SEHAB até a emissão do Certificado de Conclusão das HIS, não integram esse Sistema de Informações, pois seus registros são efetuados por SEHAB (tanto HABI, como APROV e PARSOLO). Cabe ressaltar que, durante o desenvolvimento do trabalho desse GT, foi possível incluir no Sistema de Informações de SEMPLA, algumas informações relativas às situações das obras de execução das HIS.
O Sistema de Informações poderia também incluir as informações referentes ao pagamento em dinheiro efetuado pelos interessados, a partir do "Programa Direito à Moradia". Esse controle tem sido feito até o momento do depósito bancário à PMSP pela SEMPLA. Compete à Secretaria Municipal de Finanças, o repasse dos recursos auferidos ao Fundo Municipal de Habitação. Assim, o GT não pode incluir esses dados por sua absoluta indisponibilidade.
2 - SITUAÇÃO GERAL DAS PROPOSTAS APRESENTADAS
Os cinco primeiros quadros apresentam dados gerais relativos à aplicação das Leis 10.209/86 e 11.773/95. Abrangem informações produzidas por SEMPLA, que acompanha a tramitação das propostas desde o seu protocolamento até a publicação do Termo de Compromisso no DOM. A partir do "Programa Direito à Moradia" , que possibilita o pagamento parcelado da contrapartida, esse acompanhamento segue até a publicação do Termo de Quitação.
No Quadro 1 se encontra um resumo da Situação Geral das Propostas apresentadas das Operações Interligadas, segundo fases de deliberação (em análise ou tramitação, com aprovação da parte urbanística e/ou contrapartida, com termos de compromisso assinados, desistências e indeferimentos). Do ano de 1986 até o ano de 1998, foram protocoladas 834 propostas, sendo 356 (43%) sob a vigência da Lei no. 10.209/86 de Operação Interligada e 478 (57%) sob a vigência da Lei no. 11.773/95 do "Programa Direito à Moradia". Foram firmados 313 Termos de Compromisso (TC), ou seja, cerca de 38% das propostas foram concretizadas, e 234 propostas (28%) foram indeferidas ou houve desistência por parte dos interessados. Ainda estão em tramitação na SEMPLA 287 propostas (35%) em diferentes fases. (Quadro 1 - Situação Geral das Propostas e gráficos)
Em relação especificamente aos 313 Termos de Compromisso assinados, 126 (41%) são de Operação Interligada e 187 (59%) do "Programa Direito à Moradia" (quadro 1 e gráfico 2). Deve-se esclarecer que, dos 126 Termos de Compromissos embora protocolados na vigência da Lei n( 10.209/86, 50 (40%) propostas passaram a quitar seus compromissos conforme a Lei n( 11.773/95.
Através do Quadro 2 - Súmula dos Resultados Obtidos no período 88/98, destaca-se que os 313 Termos de Compromisso firmados implicaram numa contrapartida de US$ 122.498.608,84 , que representa um montante suficiente para a construção de 11.102 Habitações de Interesse Social (HIS).
O Quadro 3 - Distribuição Anual das Contrapartidas em valores e HIS apresenta em detalhe, ano a ano, segundo as duas leis vigentes, o número de Termos de Compromisso firmados, a soma das sua contrapartidas, o total da área construída adicional concedida e a soma do número de HIS obtidas. Incluem ainda a relação média entre a área adicional concedida e o número de HIS obtidas, através da qual pode-se afirmar que, em média, nas Operaçôes Interligadas 76 m2 de área adicional proporcionou a obtenção de uma HIS; no Progr. Direito á Moradia há um decréscimo para cada 85 m2 de área adicional concedida obteve-se uma HIS. Se considerarmos que a média das áreas das his, ao longo dos anos variou de 30 a 45m2, pode-se afirmar aproximadamente para cada 1,81 m2 de área adicional concedida obtém-se um m2 de área de habitação social.
3. SITUAÇÃO DAS OBRAS DE EXECUÇAO DAS HABITAÇÕES DE INTERESSE SOCIAL
A constituição do presente Grupo de Trabalho Intersecretarial possibilitou maior detalhamento das informações disponíveis em SEMPLA e através do trabalho conjunto com SEHAB, a complementação das informações relativas à construção das H.I.S.
A série de quadros 4 e 5 e as listagens anexas procuram demonstrar a situação da produção das habitações. Optou-se pela separação das propostas segundo as duas leis em vigor, visto que elas implicam em diferenciadas formas de controle da produção final das HIS, como também para o atendimento dos itens a e b da presente portaria.
A Lei 10.209/86 vincula a quitação da contrapartida à construção das HIS . Após a assinatura do Termo de Compromisso, o processo é enviado à SEHAB, retornando à Sempla somente depois da construção das habitações, para controle e ciência à CNLU. A lei preve que no Termo de Quitação do Compromisso a ser entregue ao proponente, sejam discriminados o número de HIS, as suas respectivas localizações no(s) Conjunto(s) Habitacional(is) e incluídos os documentos relativos ao Auto de Conclusão dos Conjuntos (item a). É interessante observar que nem sempre estes autos estão anexados ao processo. Dependem da manifestação de SEHAB na CNLU.
Já na Lei 11.773/95 , a quitação ocorre com o pagamento da contrapartida em dinheiro , a qual é diretamente depositada na Secretaria de Finanças - SF, constituindo recursos extra-orçamentários para integrarem o Fundo Municipal de Habitação. A SEMPLA apenas acompanha o processo até a determinação do valor da contrapartida a ser pago à municipalidade expresso no indicador vigente aprovado pela CNLU (UFM, UFIR, etc), que posteriormente é transformado em numero de HIS a construir, calculado em função do valor unitário, também aprovado pela CNLU (item b).¹
Partindo-se da listagem exaustiva apresentada em anexo que mostra a situação de cada um dos processos administrativos referentes às propostas com Termo de Compromisso, procurou-se sintetizar as informações nela contida através dos quadros A e B que se seguem.
Assim, os quadros 4A e 5A contemplam informações agregadas por situação sobre o total das HIS construídas, as em conclusão ou em construção e as inconcluídas. Abrangem os processos com Termos de Compromisso com contrapartidas aprovadas segundo a Lei 10.209/86, posteriormente agrupadas segundo situação: concluídas - estão finalizados e arquivados no Arquivo Geral; em conclusão - os processos que estão em SEMPLA e cujas contrapartidas executadas dependem de ciência para CNLU; em construção - os processos que encontram-se em SEHAB; inconcluídos - processos com pendências administrativas, item a da portaria.
Através dos quadros 4B e 5B estão agrupadas as habitações a serem construídas, com os recursos oriundos do FMH (Lei 11.773/95); envolvem os processos caracterizados nas situações PF - S.Finanças > F.M.Hab > Sehab, com contrapartidas pagas e, finalmente os em pagamento - situação S2 , encontram-se em SEMPLA, item b da portaria.
Embora o total de termos assinados sob a Lei 10.209/86 sejam de 126 propostas, a quitação através da construção das HIS ocorreu em 76 delas, as restantes foram pagas em dinheiro e como tal computadas, como pode ser observado no quadro 4B e listagem anexa.
. ITEM a PORTARIA - HABITAÇÕES CONCLUÍDAS E/OU EM CONSTRUÇÃO
Nos Quadros 4A e 5A "Habitações de Interesse Social obtidas em Operações Interligadas, quitadas conforme lei 10.209/86", observa-se que do universo de 76 propostas que envolvem Termos de Compromissos, cujas contrapartidas previam a construção de 4.922 HIS, pelo proponente e/ou pelo FUNAPS, cerca de 57 propostas (68%) são consideradas como concluídas , porque as contrapartidas previstas, no valor de US$ 22.646.576,49 , foram totalmente quitadas e resultaram em 3.348 HIS , efetivamente construídas, apresentado ciência final da CNLU e outros documentos previstos pela lei, como o auto de conclusão dos conjuntos habitacionais.
Numa segunda situação encontram-se em SEMPLA, 11 propostas com Termos de Compromisso, cujas contrapartidas já foram pagas pelos interessados, correspondendo à US$ 14.500.745,99 , equivalentes à construção de 1.367 HIS (quadro 4A). Dessas, através do quadro 5A, pode-se perceber que embora os termos previssem a construção de 1.267 habitações estão edificadas 1.209; essa variação decorre de alterações na metragem unitária da área final das unidades construídas e que necessitam ser comunicadas à CNLU, para posterior retificação do termo de compromisso (tratam-se dos TCs 8/91; 10/91; 12/92, 9/92, 22/92, 24/92, 15/92, 7/94, 13/94). As duas restantes aguardam solução de pendências, que impedem a sua perfeita tramitação e conclusão (respectivamente os TCs nos 5/88 e 17/94). ²
A terceira situação encontrada refere-se aos processos administrativos que ainda estão em SEHAB: 8 propostas (2,6 %) com Termos de Compromisso, cujas contrapartidas totalizam US$ 1.602.795,19 , equivalentes à 159 HIS , algumas aguardam a regularização do Conjunto Habitacional, ou estão em obras. Esses dados, relativos à situação das HIS previstas nos Termos de Compromisso, se encontram de forma mais detalhada nas listagens apresentadas no final desse capítulo.
Conclui-se, ainda com relação ao Quadro 4A, que no total, os 313 Termos de Compromisso firmados, no período de 1988 a 1997, resultaram em contrapartidas que aportam recursos de, aproximadamente, 122 milhões de dólares, suficientes para a construção de 11.101 HIS. Todavia, em junho de 1998, verifica-se que apenas 3.348 HIS foram totalmente concluídas, ou seja, somente 31% do total das habitações previstas estão completamente edificadas . (consideradas as 1.209 HIS em conclusão o percentual eleva-se para 41%)
O Quadro 5 A refere-se a um detalhamento do quadro 4 A , apresentando a situação de construção das HIS, segundo o ano do Termo de Compromisso, das propostas analisadas e concluídas conforme a Lei n( 10.209/86 (OI). São 76 propostas com Termo de Compromisso, que prevêem a construção de 4.927 HIS , das quais somente 3.348 foram devidamente concluídas, correspondendo a 57 propostas. Restam, portanto, 19 propostas, nas quais as 1.575 HIS previstas ainda estão em fase de conclusão ou em construção.
ITEM b PORTARIA - HABITAÇÕES A CONSTRUIR
Os quadros 4B e 5 B apresentam a Situação das Propostas Quitadas ou em Quitação de acordo com a lei 11.773/95. Tratam-se de 237 casos (187 propostas do Progr. Direito à Moradia e 50 de Op. Interligadas), sendo que em 227 propostas as contrapartidas foram pagas totalizando US$ 78.988.810,21 , equivalentes à construção de 5.811,6 HIS . (50 propostas de OI e 177 PDM). Porém, até a finalização do presente relatório, não haviam sido iniciadas as suas construções. Acrescentam-se a esse universo 10 propostas com Termo de Compromisso, cujas contrapartidas ainda estão em pagamento , totalizando US$ 4.759.678,96 , equivalentes à construção de 367,2 HIS .
O Quadro 5 B detalha dados do qd 5A , apresentando a situação de construção das HIS, referenciado ao ano do Termo de Compromisso, das propostas que, embora analisadas sob a vigência da Lei n( 10.209/86 (OI), tiveram suas contrapartidas quitadas conforme a Lei n( 11.773/95. Neste caso estão 50 propostas (39,7 % das O.I.s ou 20 % do total) com Termos de Compromisso, cujos recursos destinam-se à construção de 2.262,6 HIS (18% em relação ao total)], mas nenhuma ainda foi construìda.
O Quadro 5 C apresenta a situação de construção das HIS, segundo o ano do Termo de Compromisso, cujas contrapartidas foram quitadas ou estão em quitação, conforme a Lei n( 11.773/95 (DM). Pertencem a esta categoria 187 (59,4%) propostas com Termos de Compromisso, nas quais estão previstos recursos para a construção de 3.916,2 HIS (36% em relação ao total). Destas, 177 propostas (91% em relação ao P.Direito à Moradia; 32% em relação ao total) já quitaram totalmente as contrapartidas (representam 3.549 habitações) e 10 propostas (9%) estão em fase de pagamento, envolvendo cerca de 367,2 habitações . Nenhuma HIS foi construída com os recursos daí decorrentes, que representam 76 % do universo total de 11.102 H.I.S.
Apresenta-se, a seguir, duas listagens exaustivas que mostram a situação de cada um dos processos administrativos, referentes às propostas de OI ou de DM, que já possuem Termos de Compromisso devidamente firmados.
Complementarmente, foi elaborado o Quadro 6 , que contém a discriminação por Conjunto Habitacional, dos Termos de Compromisso a ele relacionados, e do total de HIS neles localizados, bem como as respectivas situações das obras.
3. CUSTO DAS HABITAÇÕES DE INTERESSE SOCIAL - H.I.S.
A contrapartida tanto da Lei 10.209/86 como da Lei 11.773/95 quando aprovada pela C.N.L.U , é expressa posteriormente nos Termos de Compromisso, firmados entre a Prefeitura e o proponente , em valores monetários e em nº de H.I.S .
Com relação ao custo das unidades de HIS, é conhecido o fato de que ele, em cada conjunto habitacional, apresenta variações em função de: localização e dimensões do terreno, condições de ocupação dadas pela topografia e tipo de solo, tamanho e tipologia das efificações, material utilizado e custos de infraestrutura. Neste sentido, SEHAB/HABI, periodicamente tem submetido, à aprovação da CNLU, as alterações no custo das unidades de HIS, para fins de estimativa da contrapartida nas propostas de Operações Interligadas.
Num primeiro momento, considerando o padrão adotado por SEHAB/ Habi para as HIS de embriões com 28 m² a 30 m² em terreno de 68 m² , o custo médio estimado era de 1.000 OTNs (1988) e 1.200 OTNs (1989).
Em seguida, em fevereiro de 1992, HABIG/92 (em anexo) submeteu à deliberação da CNLU a alteração desse padrão para um novo, constituído por edifícios de quatro pavimentos sem elevador, com área construída média de 42 m² por unidade, e com custo médio de 475,23 UFMs por HIS, que foi aprovado pelo pronunciamento SEMPLA/CNLU 125/92. A resolução SEMPLA/CNLU/029/22, com base no referido pronunciamento discriminou a parcela dos custos médios correspondentes à edificação (76,50%), à infraestrutura (13,09%) e ao terreno (10,41%) e determinou que " nos Termos de Compromisso que vierem a ser firmados, deverá ser acrescentado ao nº de HIS aprovado pela CNLU, a quantidade de unidades correspondentes à:
1) 10,41% à título de remuneração de terreno, quando este for fornecido pela Prefeitura:
2) 13,09% além do previsto no ítem 1, à título de remuneração da infraestrutura, quando esta estiver implantada no terreno fornecido pela Prefeitura". Assim, os custos das unidades de HIS correspondem à:
a. terreno + infraestrutura + edificação = 475,23 UFMs
b. edificação + infraestrutura = 425,74 UFMs
c. edificação = 363,56 UFMs.
Em 04 de julho de 1996, a CNLU deliberou através do pronunciamento SEMPLA/CNLU/689/96, à vista do Ofício 269/HABI.G/96, um novo custo médio da unidade habitacional de interesse social, para fins da correspondência de valor da contrapartida financeira. Esse novo custo correspondia à 15.754,46 UFIRs, para unidade em edificação de 5 pavimentos, com área total de 45 m².
Finalmente, em 22 de janeiro de 1998, houve nova adequação do custo médio da unidade de HIS, que passa a ser equivalente à 18.601,86 UFIRs, conforme Pronunciamento SEMPLA/CNLU/ 978/98, não discrimina a área da unidade habitacional, nem os itens relativos à infraestrutura e ao terreno.
III - CONSIDERAÇÕES FINAIS
As informações apresentadas neste relatório demonstram que o instrumento criado pela Lei n( 10.209/86 e revisto na Lei n( 11.773/95 tem contribuído para captaçao de recursos extra-orçamentários destinados à construção de Habitações de Interesse Social (HIS). Em doze anos de aplicação, de 1986 à 1998, foram firmados 313 Termos de Compromisso, totalizando cerca de US$ 122 milhões, que permitiriam a construção de 11.102 unidades habitacionais. As modificações introduzidas pela Lei n( 11.773/95 resultaram na agilização de todo processo de análise e aprovação das propostas e sobretudo na agilização da captação dos recursos referentes às contrapartidas devidas, cujo pagamento é feito em dinheiro e não mais em HIS.
No que se refere à construção das HIS, entretanto, observa-se que ela não vem ocorrendo no mesmo ritmo. Pode ter contribuído para isso a própria lentidão do processo construtivo - que requer um tempo de maturação e execução, dependendo da disponibilidade de terreno, do projeto do conjunto habitacional, etc. - e também as compêtencias no interior da SEHAB do controle da produção das unidades denominadas de interesse social. Dessa forma das 11.102 HIS previstas nos Termos de Compromissos já firmados, apenas 3.348 HIS foram concluídas , até o momento, ou seja, 31% em relação ao total previsto, implicando numa aplicação de cerca US$ 22,6 milhões em recursos advindos desse instrumento. Existem, ainda, outras 1.575 unidades em construção , que representam uma aplicação de recursos de ordem de aproximadamente US$ 16 milhões.
Acrescenta-se ainda, aproximadamente US$ 52,1 milhões de recursos já captados, que devem ser disponibilizados para construção de novas unidades. São os provenientes de Termos de Compromisso assinados sob a vigência da Lei 11.773/95 e seriam suficientes para a construção de 5.781 HIS. A estes recursos serão ainda adicionados outros US$ 26,2 milhões, provenientes dos Termos de Compromisso cujas contrapartidas ainda estão em pagamento (Quadro 4B, 5C). O montante total, aproximadamente, US$ 78,4 milhões (67%), corresponde ao valor cujo repasse ao Fundo Municipal de Habitação (FMH) compete à Secretaria de Finanças, como determina o Artigo 4( da Lei n( 11.773/95, que até o momento ainda não foi efetuado.
Já em relação à SEHAB, o Grupo de Trabalho detectou que não vem ocorrendo a publicação, no Diario Oficial do Município, do relatório semestral de prestação de contas, que deveria explicitar a destinação dos recursos advindos de Operações Interligadas, com a sua devida vinculação às habitações construídas e aos conjuntos de habitações subnormais atendidos, conforme o disposto no Artigo 10, § 4(, da Lei n( 11.773/95. Isso tem dificultado o acompanhamento das construções das unidades de HIS.
As informações cadastradas no Sistema de Informações em Sempla dão conta apenas dos valores das contrapartidas determinadas pela CNLU para cada Termo de Compromisso, que, no caso daqueles assinados conforme a Lei n( 11.773/95, são depositados numa conta corrente vinculada às Operações Interligadas, diretamente na Secretaria de Finanças. Após essa etapa do depósito, a Sempla não mais dispõe de qualquer informação sobre a aplicação dos recursos arrecadados. Somente para os casos das propostas com Termos de Compromisso firmados com base na Lei n( 10.209/86, nas quais há retorno à Sempla dos respectivos processos administrativos, após a efetiva comprovação de construção das habitações por HABI / SEHAB, é possivel tomar ciência do seu resultado final, no que se refere às HIS construídas.
Identifica-se, pelo exposto, a existência de entraves no âmbito interno da Prefeitura, para o efetivo acompanhamento das tramitaçôes dos processos, nas diversas secretarias pelas quais passam as propostas de Operação Interligada.
O Grupo de Trabalho não contou com a participação da Secretaria de Finanças para informar sobre a destinação dos recursos obtidos pelas Operações Interligadas e pelo Programa "Direito à Moradia", durante a realização deste relatório. E a SEHAB desconhece o montante destes recursos, que teriam sido efetivamente disponibilizados para o Fundo Municipal de Habitação.
Os próprios técnicos de HABI/SEHAB, integrantes deste Grupo de Trabalho, não dispõem de qualquer informação oficial sobre as contas do FMH, mas apenas informaram sobre a situação das habitações que estão construídas ou em construção, sob a supervisão deste órgão.
Concluindo, o Grupo de Trabalho entende que as tarefas propostas pela Portaria Intersecretarial foram atendidas, e sugere, no entanto, que deveriam ser objeto de uma equipe permanente de acompanhamento , principalmente em relação à emissão dos autos de conclusão das HIS e em relação à produção e divulgação de informações. Por ora, recomenda as seguintes providências:
1. Aperfeiçoar o fluxo de informações e, sobretudo da alocação dos recursos provenientes das contrapartidas aprovadas pela CNLU, entre os órgãos e Secretarias envolvidos no processo - SEMPLA, S.FINANÇAS, SEHAB e FUNDO M. HABITAÇÃO. A agilização desse fluxo possibilitará, nesse âmbito, o cumprimento a contento, das publicações previstas pelas leis vigentes.
2. Informar a CNLU sobre as conclusões deste relatório, para que possa contribuir para o aperfeiçoamento no controle das propostas, principalmente no que se refere à materialização final das contrapartidas por ela aprovadas, as Habitações de Interesse Social.
3. Criar mecanismos administrativos, através dos quais, a partir dos Termos de Compromissos firmados em SEMPLA, SF possa repassar diretamente ao FMH, informando periodicamente à SEHAB/HABI, o montante do valor repassado.
4. Encaminhar à Secretaria de Finanças solicitação formalizada referente ao montante de recursos, provenientes das Operações Interligadas e do Programa Direito à Moradia, que foram repassados ao FMH, nos anos de 1995, 1996, 1997 e 1998.
5. Informar ao Conselho do FMH sobre as conclusões desse relatório para que tome ciência dos entraves identificados, particularmente no que se refere ao repasse dos recursos captados.
6. Encaminhar à SEHAB solicitações relativas a apresentação e publicação do relatório de prestação de contas, referente à aplicação dos recursos provenientes de Operações Interligadas, abrangendo todo o período ainda não contemplado.
7. Sugerir à SEMPLA, que sòmente possam ser arquivados os processos administrativos que possuam Termos de Compromissos firmados de conformidade com a Lei 11.773/95, após a comprovação, por SEHAB, da efetiva construção das HIS.
8. Criar em SEHAB/HABI, ou no órgão executor da produção das HIS, um sistema de informações que possibilite acompanhar a aplicação dos recursos oriundos de Operações Interligadas e principalmente do Programa Direito à Moradia, vinculando-os às HIS construídas e suas respectivas localizações, para que posteriormente possam ser vinculados aos Termos de Compromisso que as originou.
Finalizando, o Grupo de Trabalho entende que essas medidas são necessárias para que se possa regularizar os procedimentos estabelecidos pelas leis em vigor, hoje parcialmente atendidos, caso contrário, estarâo criadas as condições para o comprometimento paulatino do instrumento criado, que a par das sucessivas polêmicas que suscita, tem contribuído para captar recursos extra orçamentários para a habitação social.
NOTA:
1. Devido as sucessivas mudanças da moeda nacional e do indicador oficial no período 1988-1998, os valores aprovados das contrapartidas na CNLU foram transformados em dolar comercial, com cotação media mensal, baseado na data de aprovação, para possibilitar as totalizações.
2. Estão pendentes os Termos de Compromisso: TC05/88, 12/92 e 17/94, por diferentes causas. O primeiro, embora tenha quitado a contrapartida contratou a Cohab para a construção das 66 HIS, construídas no C. Adventista, mas que estas foram invadidas. Está na dependência da Cohab, a definição do novo conjunto. O segundo, pelo fato de que o termo estabelecia 35 HIS, construiu apenas 29 e, o último foi cassado o certificado na CNLU em 25/6/98, pois não construiu as 83 HIS.
