processo n° 2017-0.007.068-8
INTERESSADO(A): JANDIRA PINHEIRO DIAS - R.F. 697.802-9
ASSUNTO: Acidente do trabalho - Lei Municipal n° 9.159/80 - Aposentadoria - Pedido de concessão de pecúlio - Consulta formulada por JUD acerca da prescrição/decadência para requerimento da concessão dos benefícios acidentários (pecúlio e auxílio-acidentário) - Interpretação do art. 19 dessa lei.
Informação n° 1.404/2023-PGM.AJC
PGM/CGC
Senhor Procurador Coordenador
Trata-se de pedido de concessão de pecúlio em decorrência de aposentadoria por invalidez decorrente de acidente de trabalho da servidora interessada, nos termos da Lei Municipal n° 9.159/80.
A Diretoria de JUD formulou consulta solicitando "orientação quanto à aplicação do prazo previsto do artigo 19 da Lei 9.159/1980, relativamente à decadência do direito pleiteado, no caso prático, cujo acidente ocorreu 19/08/2010 e a alta médica de aposentadoria por invalidez decorrente em 13/12/2016 e também para casos futuros que necessitem de análise quanto à definição do termo inicial para requerimento de pecúlio e do auxílio acidentário" (fls. 20).
Questiona aquele Departamento tanto (a) o prazo para requisição do pecúlio, (b) como o prazo para requisição do auxílio acidentário, posto entender que, a despeito do quanto disposto no art. 19 da Lei 9.159/80, o parecer ementado sob n° 11.545/2010, desta Procuradoria Geral, remetendo à legislação federal, teria firmado entendimento de que o benefício é devido após o efeito retorno do servidor acidentado ao trabalho, de forma que o termo inicial para pagamento do benefício deve corresponder ao dia seguinte ao término da licença do servidor, nos casos de auxílio acidentário e não de pecúlio. E indaga: (c) "Na espécie, não há dúvida quanto ao termo inicial do pagamento do benefício, mas e o pedido? A conclusão da prescrição/decadência é conflitante com a conclusão alcançada no parecer retro citado?" (fls. 20).
Foram encaminhados, para alcançar o presente, os processos eletrônicos SEI n° 6013.2022/0004478-4, 6013.2018/0003503-6, 6013.2022/0000900-8 e 6013.2022/0001540-7, por tratarem do mesmo assunto, para solução conjunta.
É o relatório.
I. De início, cumpre consignar, aqui, que os benefícios devidos em virtude de acidente de trabalho e doença profissional, no âmbito desta Municipalidade, são regidos pela Lei Municipal n° 9.1591, de 12 de dezembro de 1980. E são dois os benefícios acidentários previstos:
1.1. o auxílio-acidentário, devido nas hipóteses de perda parcial e permanente de capacidade para o trabalho, quer por não mais possuir o servidor acidentado condições de exercer a mesma função, mas que conserve capacidade laborativa residual para outra função, quer no caso de redução da capacidade funcional que demande maior esforço na mesma função que o servidor exercia, nos termos do artigo 45 da Lei 9.159/80; e
1.2. o pecúlio, devido nas hipóteses de aposentadoria por invalidez, pela perda total e permanente de capacidade para o trabalho, ou no caso de morte do servidor acidentado, nos termos dos artigos 6^ e 10 dessa mesma lei municipal.
E especificamente quanto ao prazo para requerer a concessão de tais benefícios assim dispôs, no seu art. 19, a Lei Municipal n° 9.159/80 (cópia juntada às fls. 44/45 deste processo):
"Art. 19 - Os benefícios previstos nesta lei deverão ser pleiteados no prazo de 5 (cinco) anos, contados:
I - Da data da perícia médica, nos casos de agravamento da incapacidade;
II - Da data da verificação, pelo médico ou por junto médica, quando se tratar de doença do trabalho;
III - Da data do acidente, nos demais casos.
Parágrafo Único. Para os efeitos do inciso IIl deste artigo, a comunicação feita na forma do artigo 14 equipara-se ao pedido de concessão dos benefícios previstos nesta lei." (grifos e destaques nossos)
"Art. 14 - O acidente do trabalho deverá ser comunicado, imediatamente, pelo acidentado por qualquer pessoa que dele houver tido conhecimento, à chefia imediata do agente vitimado.
Art. 15 - O chefe imediato do agente acidentado deverá comunicar o acidente ao setor de pessoal da unidade em que tem exercício, no prazo máximo de 72 (setenta e duas) horas, contado do conhecimento do fato, sob pena de responsabilidade.
Parágrafo Único. A Secretaria Municipal da Administração é competente paro expedir normas a respeito da comunicação interna para a participação do acidente do trabalho." (grifos e destaques nossos)
II. Assim, pela interpretação sistemática da própria Lei Municipal n° 9.159/80, diante do quanto disposto no parágrafo único do art. 19, acima transcrito, teremos a resposta aos itens "a" e "b" das indagações feitas por JUD acerca do prazo para requisição tanto do pecúlio, como do auxílio-acidentário.
Isso porque, se requerida a concessão dos benefícios acidentários concomitantemente à comunicação do acidente de trabalho, dificilmente haverá de se falar em prescrição/decadência do benefício, porque o próprio art. 14 da referida lei exige a comunicação imediata do acidente por qualquer pessoa que dele houver tido conhecimento.
Portanto, s.m.j., a solução ora apontada resolve os dois primeiros questionamentos feitos pelo Departamento Judicial.
III. E somos da opinião de que outra interpretação não se mostra possível, para que não se chegue a uma conclusão incongruente.
Isso porque, como cediço, o reconhecimento de um acidente de trabalho, propriamente dito, é um procedimento complexo, que passa por diversas etapas e órgãos desta Municipalidade, não sendo imediato ao acidente.
Desse modo, da forma como proposto por JUD, se em todos os casos de acidente de trabalho retroagíssemos à data do acidente o termo inicial para o requerimento do benefício acidentário correlato, sem se considerar como requerida a concessão do benefício concomitantemente à comunicação do acidente, chegaríamos à incongruência de que praticamente todos os casos estariam prescritos.
Se considerarmos a dinâmica e o procedimento para concessão do benefício acidentário, tendo por base o quanto disposto tanto na própria Lei Municipal n° 9.159/80, como também no decreto que a regulamenta (Decreto Municipal n° 58.225/2018), temos que, em ocorrendo um acidente de trabalho, o servidor acidentado com perda temporária da capacidade para o trabalho será licenciado enquanto perdurar a incapacidade, nos termos do art. 39 da referida lei e do art. 33 do respectivo decreto, com vencimento ou salário e demais vantagens a que faria jus independentemente da ocorrência do acidente.
Somente quando o servidor acidentado é submetido à avaliação pela junta médica mencionada no art. 59 da citada Lei, ocasião na qual é feita a avaliação de acidente de trabalho e, de fato, será considerado - ou não - como acidente do trabalho do ponto de vista médico, reconhecendo-se o nexo de causalidade entre o acidente e as lesões sofridas, bem como que a sequela é permanente.
E, na maior parte dos casos, a licença médica perdura por anos, até essa avaliação pela junta médica - muitas vezes mais do que cinco anos a contar da data do acidente - de forma que a aplicação literal do inciso III do art. 19 da lei em todo e qualquer caso, tal como proposta por JUD, levaria à conclusão de que antes mesmo da junta médica concluir pelo nexo de causalidade, do ponto de vista médico, o direito ao benefício acidentário já estaria prescrito.
Após esse laudo de avaliação de acidente de trabalho pela junta médica de COGESS, é submetido o servidor acidentado, se o caso, a um laudo de aposentadoria por acidente do trabalho ou um laudo de readaptação (e, neste caso, após, um laudo de alta médica e retorno ao trabalho).
Somente após o laudo de avaliação de acidente de trabalho é submetido à homologação pelo Secretário de Gestão, com supedâneo no art. da Lei 9.159/80.
Na sequência, o processo é encaminhado à Pasta de origem do servidor acidentado, nos termos da Portaria Pref.Gab n° 27/87 (cópia às fls. retro), para adoção das providências preconizadas nos itens 3.3 e 4.2 e seguintes dessa portaria.
Após, nos termos dos itens 3.5 e 4.5 dessa Portaria, o processo é enviado ao Departamento Judicial, "para a devida averiguação e eventual caracterização do acidente como do trabalho", quando, então, haverá a deliberação pela concessão, ou não, do benefício.
Analisemos, a título exemplificativo, os casos concretos encaminhados a esta Assessoria juntamente com o presente, para análise conjunta (processos SEI n9s 6013.2022/0004478-4, 6013.2018/0003503-6, 6013.2022/0000900-8, 6013.2019/0003513-5, 6013.2022/0002853-2 e 6013.2022/0001540-7), que bem demonstram como é usual o grande lapso temporal entre o acidente tido como do trabalho, o laudo da junta médica de avaliação de acidente de trabalho e a homologação, despacho, desse laudo:
Pela análise dessa pequena amostragem verifica-se que em nenhum desses casos, consta um requerimento formal, por parte do servidor acidentado, de concessão de benefício acidentário. Os processos são apenas encaminhados a JUD, pela Pasta de origem do servidor acidentado, como sucedâneo das providências determinadas no despacho homologatório de SEGES do laudo da junta médica de acidente do trabalho, como bem consta do despacho que segue às fls. 07 deste processo, item II, abaixo transcrito, para facilitar a compreensão:
"I - Em face dos elementos contidos no presente, em especial das providências adotadas pelo Departamento de Saúde do Servidor - DESS, HOMOLOGO, com fundamento no artigo 69, § 29 da Lei n° 9.159/80, alterada pela Lei 10.463/88, a junta médica designada à fl.02 que elaborou o Laudo Médico Pericial n9 10209774. II - Publique-se o item I; encaminhe-se à Secretaria Municipal de Educação para atendimento dos itens 3.3 e 3.4 da Portaria Pref. Gab. n9 27/87, publicada no DOM de 13.1.87, e posterior remessa a JUD." (grifos nossos)
Portanto, ainda com mais razão entendemos que deve ser aplicado o quanto disposto no parágrafo único do art. 19 da Lei 9.159/80, já citado acima, considerando como data do requerimento da concessão do benefício a data do Comunicado de Acidente de Trabalho (CAT):
"Art. 19 - Os benefícios previstos nesta lei deverão ser pleiteados no prazo de 5 (cinco) anos, contados:
I - Da data da perícia médica, nos casos de agravamento da incapacidade;
II - Da data da verificação, pelo médico ou por junta médica, quando se tratar de doença do trabalho;
III - Da data do acidente, nos demais casos.
Parágrafo Único. Para os efeitos do inciso III deste artigo, a comunicação feita na forma do artigo 14 equipara-se ao pedido de concessão dos benefícios previstos nesta lei." (grifos V. nossos)
"Art. 14 - O acidente do trabalho deverá ser comunicado, imediatamente, pelo acidentado por qualquer pessoa que dele houver tido conhecimento, à chefia imediata do agente vitimado." (grifos nossos)
E a análise dessa amostragem de casos também permite afirmar que, em nenhum caso, decorreu menos de 5 (cinco) anos entre a data do acidente tido como do trabalho e a data do despacho de homologação do laudo da junta médica para avaliação de acidente de trabalho pela Secretaria de Gestão. E isso sem nem considerarmos a data do despacho de concessão do benefício por JUD.
Dessa forma, como poderíamos penalizar o acidentado pela demora intrínseca do procedimento de reconhecimento de um acidente como, de fato, do trabalho?
Cite-se, a respeito, a Ementa n° 12.186 desta Procuradoria Geral (Informação n° 1032/2020-PGM.AJC), juntada por cópia às fls. 38/43 deste processo, que bem demonstra a complexidade do procedimento de análise de um acidente de trabalho. Nesse precedente, analisando-se a miúde as hipóteses de acidentes e moléstias referidas como do trabalho, reiterou-se o entendimento fixado em parecer anterior (Ementa n° 12.029), que reafirmou a necessidade de remessa dos processos acidentários para a análise de JUD nos casos de (a) acidentes de trabalho típicos ou em sentido estrito, (b) acidente "in itinere" ou de trajeto, e (c) doenças ocupacionais em que ocorrer concausa que possa descaracterizar o acidente de trabalho e afastar os seus efeitos jurídicos, uma vez que nem sempre o nexo de causalidade entre o referido acidente/doença e as sequelas do ponto de vista médico também persiste quando analisado sob o prisma jurídico1 - sendo, portanto, indispensável a análise por JUD ao final de todo o procedimento.
De toda forma, toda essa complexidade - e decorrente demora - não pode levar a uma punição do servidor acidentado, com o reconhecimento da prescrição/decadência do direito de requerer a concessão do benefício acidentário.
IV. Por fim, resta analisarmos a terceira e última indagação feita por JUD, quanto ao parecer ementado sob n° 11.545/2010, desta Procuradoria Geral: "Na espécie, não há dúvida quanto ao termo inicial do pagamento do benefício, mas e o pedido? A conclusão da prescrição/decadência é conflitante com a conclusão alcançada no parecer retro citado?"
Somos da opinião de que não há que se falar em conflito com precedente desta Assessoria Jurídico-Consultiva - Informação n° 2.646/2010-PGM.AJC, ementado sob n° 11.545 - citado por JUD e juntado por cópia às fls. 21/25 do presente.
Nesse precedente entendeu-se que "devido à sua natureza indenizatória, o auxílio-acidentário previsto no art. 4s da Lei Municipal n? 9.159/80 só é devido após o efetivo retorno do servidor acidentado ao trabalho, deforma que o termo inicial do benefício deve corresponder ao dia seguinte ao término da licença do servidor, por aplicação analógica da norma contida no art. 86, 8 2°, da Lei Federal n° 8.213/91." (grifos nossos)
E entendemos que não há que se falar em conflito, a uma, porque referido parecer tratou do termo inicial para pagamento do auxílio-acidentário, nada mencionando quanto ao prazo para o requerimento de tal benefício.
A duas, porque referido parecer foi revisado no bojo do processo administrativo n° 2005-0.169.362-5 "para que o auxílio-acidente continue sendo concedido pela Administração na forma prevista no art. 4° da Lei n° 9.159/80, enquanto tal diploma permanecer em vigor", conforme Informação n° 1.090/2012-PGM.AJC, com cópia juntada às fls. 26/37 deste processo.
Portanto, entendendo que foram respondidas as indagações feitas por JUD no presente, sugerimos restituição deste processo àquele Departamento, para regular prosseguimento e análise do presente, com as seguintes orientações de caráter geral, que se propõe aprovação:
(a) Prazo para requerimento do pecúlio e do auxílio-acidentário: deve haver uma interpretação sistemática da Lei Municipal n° 9.159/80, em especial do par. único do art. 19 com o art. 14 desse diploma legal, equiparando-se a comunicação do acidente do trabalho ao pedido de concessão desses benefícios; e
(b) Não há conflito do entendimento ora firmado com a Ementa n° 11.545/2010, desta Procuradoria Geral, quer porque revisto o entendimento pela Informação n° 1.090/2012-PGM.AJC, quer porque ambos os precedentes trataram do termo inicial para pagamento dos benefícios, não para requerimento da concessão dos mesmos.
Caso aprovado o presente, sugere-se seja digitalizada cópia desde a página 20 deste processo para junção nos processos SEI n°s 6013.2022/0004478-4, 6013.2018/0003503-6, 6013.2022/0000900-8, 6013.2019/0003513-5, 6013.2022/0002853-2 e 6013.2022/0001540-7, mencionados acima, com restituição dos mesmos a JUD para prosseguimento.
Por fim, dado ao tema aqui tratado e dada toda a complexidade do assunto, que afeta diretamente a Secretaria Municipal de Gestão, pela competência, sugere-se seja dada ciência do presente àquela Pasta, bem como sugere-se sejam retomados os trabalhos iniciados com o Grupo de Trabalho constituído pela Portaria SGM 479/2001 (e outros eventuais constituídos posteriormente) para revisão da legislação municipal atinente à acidente e doença do trabalho, para sua adequação à evolução do tema, quer na doutrina, quer na jurisprudência e até mesmo da legislação federal que trata do mesmo assunto.
À elevada consideração.
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São Paulo, 10 de julho de 2023.
LILIAN DAL MOLIN SCIASCIO
Procuradora Assessora - AJC
OAB/SP 179.960
PGM
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processo n° 2017-0.007.068-8
INTERESSADO(A): JANDIRA PINHEIRO DIAS - RF 697.802-9
Acidente do trabalho - Lei Municipal n° 9.159/80 -Aposentadoria - Pedido de concessão de pecúlio - Consulta formulada por JUD acerca da prescrição/decadência para requerimento da concessão dos benefícios acidentários (pecúlio e auxílio-acidentário) - Interpretação do art. 19 dessa lei.
Cont. da Informação n° 1.404/2023-PGM.AJC
PGM
Senhora Procuradora Geral Substituta
Encaminho-lhe o parecer da Assessoria Jurídico-Consultiva, que endosso, que propõe o retorno do presente a JUD, para análise, uma vez não operada a prescrição/decadência, e que propõe orientação de caráter geral, subdividida em dois itens do parecer, que igualmente endosso.
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São Paulo, 10 de julho de 2023.
MÁRCIA HALLAGE VARELLA GUIMARÃES
Procuradora Coordenadora Substituta-CGC
OAB/SP 98.817
PGM
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processo n° 2017-0.007.068-8
INTERESSADO(A): JANDIRA PINHEIRO DIAS - RF 697.802-9
ASSUNTO: Acidente do trabalho - Lei Municipal n° 9.159/80 - Aposentadoria - Pedido de concessão de pecúlio - Consulta formulada por JUD acerca da prescrição/decadência para requerimento da concessão dos benefícios acidentários (pecúlio e auxílio-acidentário) - Interpretação do art. 19 dessa lei.
Cont. da Informação n° 1.404/2023-PGM.AJC
JUD
Senhor Procurador Diretor
Acolho o parecer da Coordenadoria Geral do Consultivo, tanto no que se refere ao caso concreto, com o devido prosseguimento da análise do presente, quanto às orientações de caráter genérico traçadas no mesmo.
Após, à Secretaria Municipal de Gestão, pela competência, para ciência do parecer, bem como com sugestão de que sejam retomados os trabalhos iniciados com o Grupo de Trabalho constituído pela Portaria SGM n° 479/2001 (e outros eventuais constituídos posteriormente) para revisão da legislação municipal atinente a acidente e doença do trabalho, como sugerido.
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São Paulo, 19 de julho de 2023.
RACHEL MENDES FREIRE DE OLIVEIRA
PROCURADORA GERAL DO MUNICÍPIO - SUBSTITUTA
OAB/SP 196.348
PGM
Este texto não substitui o original publicado no Diário Oficial da Cidade de São Paulo
