TID 11901411
INTERESSADO: SECRETARIA MUNICIPAL DO VERDE E DO MEIO AMBIENTE
ASSUNTO: Decretos expropriatórios. Termo inicial do prazo de caducidade.
Informação n° 1.417/2015-PGM.AJC
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
Assessoria Jurídico-Consultiva
Senhor Procurador Assessor Chefe
O Departamento de Desapropriações (DESAP) submete a esta Procuradoria Geral do Município as conclusões alcançadas nas manifestações de fls. 21/32 e 45/46, acerca do termo inicial do prazo de caducidade nas desapropriações resultantes da expedição de múltiplos decretos expropriatórios envolvendo o mesmo melhoramento e o mesmo local, ainda que não haja coincidência integral de áreas.
A questão decorreu de caso específico oriundo da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente (SVMA), relativo à implantação do Parque Linear do Bispo, que abarca três decretos de utilidade pública (DUP n.° 48.585, de 2 de agosto de 2007; DUP n.° 49.808, de 4 de julho de 2008 e DUP n.° 51.188, de 15 de janeiro de 2010). Observe-se que a sucessão de tais decretos foi motivada pelo acréscimo de áreas não contempladas inicialmente, cf. exposto a fls. 01/02.
De um modo geral, DESAP entende que "todas as vezes em que estivermos diante de um decreto expropriatório alterado por outro, para um mesmo imóvel, deverá ser contado o prazo de caducidade da data de expedição do primeiro decreto, ainda que com indicação diversa de áreas e perímetros dentro do mesmo imóvel" (fls. 30 e 45). Trata-se de entendimento que decorre da interpretação restritiva que deve conduzir o trabalho hermenêutico para casos tais. DESAP ressalta, contudo, que indigitada compreensão "não pode ser entendida de forma rígida", na medida em que pode haver situações em que tal solução poderá se revelar desarrazoada.
Esta Assessoria Jurídico-Consultiva pronunciou-se a fls. 33/36, ratificando a conclusão geral apontada pelo DESAP, sem prejuízo de que em algumas situações haja solução diversa. Remanesceu, contudo, dúvida específica no tocante às áreas envolvidas, motivo pelo qual o presente foi restituído ao DESAP, para apontar a relação entre as áreas contempladas nos Decretos de Utilidade Pública envolvidos (DUP n.° 48.585, de 2 de agosto de 2007; DUP n.° 49.808, de 4 de julho de 2008 e DUP n.° 51.188, de 15 de janeiro de 2010) e as ações expropriatórias intentadas (cf. relação acostada a fls. 14).
DESAP, então, elaborou as informações de fls. 40, 41 e 44, apontando que o DUP de 2010 abrange área objeto do DUP 48.585/07, motivo pelo qual a diretoria do departamento concluiu que o prazo de caducidade deve ser computado a partir do primeiro decreto (cf. fls. 45/46).
É o relatório do quanto necessário.
A complementação da instrução levada a efeito pelo DESAP permite dessumir que o caso in comento não se insere no contexto envolvendo a regra geral já salientada: na expedição sucessiva de decretos expropriatórios sobre determinado bem, o prazo de caducidade deve ser computado da data da expedição do primeiro decreto, ainda que não haja plena coincidência das áreas envolvidas1.
O entendimento que afasta a aplicabilidade da regra geral decorre do contexto que envolve o caso in comento. Explica-se. Com base no DUP n.° 48.555/2007, foram ajuizadas três ações expropriatórias nos anos de 2008 e 2009, incidentes sobre a área hachurada em amarelo a fls. 39 (cf. informação de fls. 40). Posteriormente, em razão da necessidade de se aumentar a área do melhoramento (Parque Linear do Bispo), foram expedidos os DUP's n.° 49.808/08 e 51.188/10, abarcando, para além da área contemplada no DUP de 2007, as áreas hachuradas a fls. 39 em laranja e roxo, respectivamente.
Com base em tal contexto fático, pode-se concluir que inexiste razão jurídica para se contar o prazo de caducidade a partir do DUP de 2007, na medida em que houve o ajuizamento das respectivas ações expropriatórias nos anos de 2008 e 2009. Vale recordar que o sentido lógico-jurídico do prazo de caducidade, tal qual previsto no art. 10 do Decreto-lei n.° 3.365/41, é estabelecer um interregno temporal dentro do qual a Administração deve tomar as providências para a efetiva desapropriação do bem. Em outras palavras, a caducidade representa a própria validade da declaração incorporada no decreto expropriatório. No caso presente, as medidas foram providenciadas pelo Município por meio do ajuizamento das referidas demandas, o que permite dessumir que a finalidade imediata do DUP de 2007 foi atingida, falecendo justificativa para se levar em consideração o prazo de caducidade a ele associado para situações ulteriores.
Assim, entende-se que a caducidade dos DUP's n.° 49.808/08 e 51.188/10 conta-se a partir da expedição de cada qual, e não do DUP de 20072.
Pensar de modo contrário seria emprestar desarrazoabilidade ao regime jurídico da desapropriação. Tome-se o exemplo em que, editado o DUP em agosto de 2007, e posteriormente ajuizada a demanda em 2008, a Administração queira (ou precise) aumentar a área do melhoramento, gerando a expedição de um novo DUP em julho de 2012. Ora, caso se assuma como premissa a regra geral acima exposta, a Administração deveria tomar as medidas para a consecução da expropriação no prazo de cerca de um mês, até agosto de 2015. Em outro cenário - expedição de novo DUP em setembro de 2012, ou seja, após o prazo de cinco anos do decreto de 2007 -, aquela regra levaria à absurda conclusão de que o decreto assume condição natimorta. Trata-se, contudo, de soluções anacrônicas, desprovidas de qualquer bom-senso e desvinculadas da teleologia legal do instituto.
Com essas considerações, sugerimos submeter o presente à Secretaria dos Negócios Jurídicos, para deliberação conclusiva.
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São Paulo, 4/11/2015.
RODRIGO BORDALO RODRIGUES
Procurador Assessor - AJC
OAB/SP 183.508
PGM
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De acordo.
São Paulo, 09/11/2015.
TIAGO ROSSI
PROCURADOR ASSESSOR CHEFE-AJC
OAB/SP 195.910
PGM
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TID 11901411
INTERESSADO: SECRETARIA MUNICIPAL DO VERDE E DO MEIO AMBIENTE
ASSUNTO: Decretos expropriatórios. Termo inicial do prazo de caducidade.
Cont. da Informação n° 1.417/2015-PGM.AJC
SECRETARIA DOS NEGÓCIOS JURÍDICOS
Senhor Secretário
Encaminho à Vossa Excelência as manifestações da Assessoria Juridico-Consultiva desta Procuradoria Geral, que acolho integralmente.
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São Paulo, 13/11/2015.
ANTÔNIO CARLOS CINTRA DO AMARAL FILHO
PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO
OAB/SP n° 162.363
PGM
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TID 11901411
INTERESSADA: SECRETARIA MUNICIAL DO VERDE E DO MEIO AMBIENTE
ASSUNTO: Decretos expropriatórios. Termo inicial do prazo de caducidade.
Informação n.9 3440/2015-SJMJ.G.
SMJ.G
Senhor Secretário
Trata-se de consulta, formulada por SVMA, relativa à contagem do prazo de caducidade previsto no art: 10 do Oecreto-Lei n. 3.365/41 diante da sucessiva edição de decretos expropriatórios (n. 48.585/07, n 49.803/08 e n. 51.188/10), com acréscimo de áreas declaradas de utilidade pública.
Após manifestação de DESAP, no sentido de que deve ser adotado como termo inicial a data do primeiro decreto expropriatório (fls. 21/32), a PGM entendeu que tal regra não se aplica ao caso presepte, já qué foram ajuizadas as ações expropriatórias correspondentes à declaração de utilidade pública (DUP) de 2007. Segundo a PGM, interpretação contrária não seria dotada de razoabilidade (fls. 47/51).
É o breve relato.
Não parece o caso de discordar das conclusões alcançadas pela Procuradoria Geral do Município. Convém, entretanto, a título de colaboração, adicionar alguns argumentos que podem ajudar a fundamentar o mesmo posicionamento.
Antes de tudo, é preciso considerar que, apesar da literalidade do art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365/41, não é exatamente o decreto que caduca, mas a declaração de utilidade pública. Essa caducidade pode ser parcial, como ocorre no caso em que um conjunto de imóveis é objeto de uma só declaração, sendo ajuizadas desapropriações somente em reiação a alguns deles. É também parcial a caducidade quando o Poder Público acaba por expropriar apenas parte do bem, embora o tenha declarado, no todo, de utilidade pública. Nestes casos, o mesmo decreto inclui áreas atingidas e áreas não atingidas pela caducidade.
Essas situações são compatíveis com o ordenamento jurídico porque tanto a declaração expropriatória quanto a desapropriação podem referir-se a um certo espaço físico, não necessariamente a um imóvel definido em uma determinada matrícula ou transcrição imobiliária. Em outras palavras: sendo imprescindível, de acordo com os fins públicos subjacentes, cortar uma gleba ou lote devidamente registrado, a desapropriação será parcial e a declaração de utilidade pública também. Da mesma forma, tanto a desapropriação quando a declaração expropriatória podem incluir mais de uma unidade imobiliária, caso isso se faça necessário.
Assim como a desapropriação parcial tem efeitos apenas em relação a uma porção do lote ou gleba, mantendo-se o direito de propriedade em relação ao restante, também a declaração de utilidade pública, caso atinja somente parte do imóvel, terá seus efeitos somente em relação a esta. Por consequência, também os efeitos da declaração expropriatória em caso de não ajuizamento da ação, como a caducidade após cinco anos e a imunidade a nova declaração no ano subsequente, devem considerar-se aplicáveis apenas ao espaço físico que foi objeto de tal declaração.
Considerando que existe a possibilidade de DUP e expropriação parcial, o "bem" a que se refere o art. 10 do Decreto-Lei n. 3.365/41 não pode ser entendido como a unidade imobiliária, mas como o espaço físico necessário para fins de expropriação, ou seja, o objeto da DUP. Esse espaço físico pode incluir várias unidades imobiliárias ou somente parte de uma delas. É justamente por isso que, no exemplo oferecido por DESAP, quando urna pequena parcela de um imóvel é declarada de utilidade pública, não se o considera plenamente imune a nova declaração caso ultrapassado o prazo quinquenal estabelecido pela legislação para a efetivação de acordo ou para o ajuizamento da ação de desapropriação. De fato, não seria razoável que o art. 10 do Decreto n. 3.365/41, apenas por se referir ao "mesmo bem", fosse interpretado de molde a gerar efeitos jurídicos em relação a áreas que, em momento algum, chegaram a ser declaradas de utilidade pública.
Portanto, quando há sobreposição entre duas declarações de utilidade pública, os efeitos dessa duplicidade devem ser considerados em relação ao espaço físico que efetivamente foi objeto das duas declarações. Se houve áreas incluídas na primeira que não o foram na segunda, estas áreas devem ter seu prazo decadencial calculado a partir da data do primeiro decreto; ao contrário, se houve áreas incluídas somente na segunda DUP, o prazo decadencial, em relação a estas, corre da data do segundo decreto. Apenas em relação às áreas efetivamente coincidentes é que deve prevalecer o entendimento, já firmado anteriormente e que não merece reparo algum, segundo o qual vale a data do primeiro decreto de utilidade pública para fins de apuração do prazo decadencial.
Observe-se que tal interpretação não se mostra ampliativa ou restritiva de direitos, atendo-se a reconhecer os exatos efeitos da declaração de utilidade pública no tocante à sua extensão física, com base no pressuposto da possibilidade de desapropriação parcial de um imóvel. Enquanto não estavam declaradas de utilidade pública, as áreas incluídas por um segundo decreto - ou por um terceiro, como ocorre no caso em exame - não estavam sujeitas a restrição alguma. Não caberia considerar, pois, que desde a edição do primeiro decreto já fluísse em relação a ela a prazo de caducidade aplicável às demais áreas, anteriormente declaradas de utilidade pública.
Por outro lado, embora fosse recomendável e pudesse revelar maior zelo por parte da Administração se fossem evitadas essas sobreposições, não se é dado ao intérprete, sem previsão legal, extrair dessa impropriedade uma espécie de sanção contra o Poder Público, antecipando efeitos da caducidade como se todas as áreas, coincidentes ou não, tivessem sido declaradas de utilidade pública no primeiro momento, ou seja, com a edição do primeiro decreto. Na verdade, o que se deve evitar, por meio de uma prudente exegese do preceito em questão, é que uma nova declaração expropriatória, total ou parcialmente coincidente, sirva como meio de burla ao prazo quinquenal, prazo este estabelecido pela legislação para a proteção dos direitos do proprietário, conforme já analisado exaustivamente neste expediente. Para tanto, não é necessário investir contra a higidez jurídica da totalidade do decreto sucessivo nem adotar, em relação a toda a área atingida pela nova DUP, o prazo anterior; basta considerar que, para fins de contagem do prazo de caducidade, a reiteração de uma declaração de utilidade pública é simplesmente ineficaz em relação aos espaços coincidentes.
É claro que o entendimento aqui delineado pode encontrar dificuldades práticas em sua aplicação caso haja alguma dúvida técnica quanto à área que efetivamente foi declarada de utilidade pública. Neste caso, contudo, a impropriedade será da DUP, à qual cumpre atender à precisão necessária para evitar que a medida restritiva não viole indevida ou desnecessariamente os direitos dos administrados. De todo modo, não parece haver solução melhor do que apurar tecnicamente qual foi a área tida como de utilidade pública e aplicar, somente em relação a ela, os efeitos jurídicos correspondentes.
Assim sendo, pelas razões expendidas, sugere-se seja o presente restituído a SVMA, com a orientação no sentido de que, em relação às áreas acrescidas pelos decretos n. 49808/08 e 51.188/10, o prazo decadencial deve ser contado a partir da expedição de cada qual, conforme já havia entendido a Procuradoria Geral do Município, com os fundamentos ora acrescidos.
É o parecer, que submeto à sua apreciação.
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São Paulo, 04/01/2016.
JOSE FERNANDO FERREIRA BREGA
Procurador do Município
OAB/SP 173.027
SNJ.G.
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De acordo.
VINICIUS GOMES DOS SANTOS
Procurador do Município
Chefe da Assessoria Técnica e Jurídica
OAB/SP 221.793
SNJ.G.
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TID 11901411
INTERESSADO: SECRETARIA MUNICIPAL DO VERDE E DO MEIO AMBIENTE
ASSUNTO: Decretos expropriatórios. Termo inicial do prazo de caducidade.
Informação n.s 3440a /2015-SNJ.G.
SVMA
Senhor Secretário
Restituo-lhe o presente, com o entendimento da Procuradoria Geral do Município e da Assessoria Técnica e Jurídica desta Pasta, que acolho, no sentido de que, em relação às áreas acrescidas à declaração de utilidade pública por meio dos decretos n. 49.808/08 e 51.188/10, o prazo decadencial deve ser contado a partir da data de expedição de cada um deles.
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São Paulo, 04/01/2016.
ROBINSON SAKIYAMA BARREIRlNHAS
Secretário Municipal dos Negócios Jurídicos
SNJ.G.
Este texto não substitui o original publicado no Diário Oficial da Cidade de São Paulo
