Ofício ATL nº 115/06

Ref.: Ofício SGP-23 nº 2537/2006

Senhor Presidente

Reporto-me ao ofício em epígrafe, por meio do qual Vossa Excelência encaminhou à sanção cópia autêntica do Projeto de Lei nº 248/06, aprovado por essa Egrégia Câmara em sessão de 28 de junho de 2006, o qual dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2007.

De autoria deste Executivo, o projeto em referência, aprovado na forma de Substitutivo apresentado pelo Legislativo, não detém condições de ser integralmente sancionado, como a seguir se demonstrará.

Com efeito, seja por razões de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, seja por contrariedade ao interesse público, impõe-se veto às seguintes disposições que integram a propositura:

I) §§ 1º a 8º do artigo 6º.

De início, cabe assinalar que o § 1º estipula obrigação cujo atendimento não constitui ato voluntário, mas decorrente do entendimento do próprio sentido do processo orçamentário e da peça legislativa que o representa, haja vista que os recursos existentes são passíveis de destinação a investimentos somente após a cobertura adequada das despesas de custeio referentes à manutenção das atividades e dos serviços públicos já instituídos e de serviço continuado, bem como da satisfação das obrigações financeiras da Fazenda Municipal e das despesas de caráter obrigatório por força de lei ou da Constituição, que seriam gravemente afetadas caso fosse mantido o dispositivo ora vetado, causando sérios transtornos à Administração Municipal.

Disso resulta sua desconformidade com o interesse público, tal qual ocorre com o § 2º, que dispõe sobre nova vinculação de recursos, tornando a execução orçamentária um procedimento mais complexo e oneroso, além de desatender ao disposto no artigo 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000), em virtude de criar despesas decorrentes da expansão ou do aperfeiçoamento da ação governamental sem qualquer estimativa de impacto orçamentário-financeiro.

Os §§ 3º, 4º e 5º incidem em ilegalidade, já que o enquadramento de dívidas como despesas de exercícios anteriores é disciplinado pelo artigo 37 da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964, não competindo ao Município legislar sobre a matéria de forma diversa, a pretexto de dispor sobre diretrizes para elaboração da lei orçamentária anual, sob pena de invadir a órbita de competências da União, além de afigurar-se inconveniente ao interesse público e à segurança jurídica.

O § 6º nada inova no ordenamento jurídico, pois o pagamento dos créditos contra a Fazenda Pública é regulado expressamente pelo artigo 100 da Constituição Federal, com a redação dada pelas Emendas Constitucionais nº 30, de 13 de setembro de 2000, e n° 37, de 12 de junho de 2002.

Também o § 7º acrescenta outra vinculação de recursos para o orçamento de 2007, da ordem de R§ 1.000.000.000,00 (um bilhão de reais), o que compromete seriamente a prestação dos serviços já instituídos e as atividades da Administração Municipal, culminando em nova contrariedade ao interesse público.

Por sua vez, o § 8º padece de incontornável inconstitucionalidade, ao determinar a alocação de recursos orçamentários para diversos projetos e atividades, arrolados em seus incisos I a IX, os quais não estão previstos no Plano Plurianual – razão pela qual sequer as emendas ao projeto de lei deveriam ter sido admitidas, nos termos do § 4º do artigo 166 da Constituição Federal –, afetando, ainda, a consecução das metas de resultados primário e nominal, bem como outros projetos e atividades constantes do Plano Plurianual.

Acresça-se a isso que a disposição referente à destinação de parcela do total arrecadado com a cobrança de multas de trânsito para a criação de escolas profissionalizantes, contida no inciso IV do § 8°, acha-se em total desacordo com o mandamento estampado no artigo 320 do Código de Trânsito Brasileiro (Lei Federal nº 9.503, de 23 de setembro de 1997), o qual determina que a receita proveniente das multas de trânsito será aplicada, exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo, policiamento e educação de trânsito.

II) § 2º do artigo 7º.

O dispositivo abriga flagrante impropriedade, na medida em que as regras para elaboração da proposta orçamentária da Câmara Municipal já se encontram integralmente definidas no “caput” e no § 1º do mesmo artigo, as quais estabelecem que o valor total da proposta orçamentária para 2007 não pode exceder ao orçado para 2006, corrigido monetariamente pela inflação medida pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, ocorrida nos 12 meses contados até julho de 2006.

Assim, admitir-se, expressamente, a possibilidade de se alterar o valor da referida proposta, durante a discussão do projeto de lei orçamentária, conforme pretende o § 2° do artigo 7°, equivale a acatar, desde já, a hipótese de descumprir a própria Lei de Diretrizes Orçamentárias, redundando no equivocado entendimento de que ela constitui mera peça de ficção, o que não apenas fere o interesse público como também configura grave violação aos preceitos estabelecidos no artigo 165, § 2°, da Carta Magna e nos artigos 4° e 5° da Lei de Responsabilidade Fiscal.

III) Incisos V e VI do artigo 8º.

Conforme anteriormente mencionado, a disciplina de pagamento dos precatórios está estabelecida expressamente na Constituição Federal, não consultando ao interesse público a disposição inserida no inciso V do artigo 8º do texto aprovado, que torna ainda mais rígida a execução orçamentária.

Já o inciso VI do mesmo artigo, que insere, na proposta orçamentária, demonstrativo apresentando, por projeto, atividade e operação especial, os resultados esperados, relacionando as dotações orçamentárias com as metas fixadas na Lei Municipal nº 14.123, de 28 de dezembro de 2005, que dispõe sobre o Plano Plurianual para o quadriênio 2006/2009, incide em inegável contradição com o artigo 3º do referido diploma legal, segundo o qual as estimativas de receitas e de despesas dos programas constantes do Plano Plurianual, bem como as suas metas anuais, não constituem limitação às leis orçamentárias anuais.

IV) § 3º do artigo 13.

Da mesma forma, impõe-se veto ao § 3º do artigo 13, seja por consignar disposição que decorre dos princípios constitucionais do planejamento orçamentário, em nada inovando em matéria jurídica, seja por conflitar de modo inconciliável com o sistema adotado pelo próprio Plano Plurianual, em especial em seu supracitado artigo 3º.

V) Inteiro teor do artigo 14.

Não comporta igualmente acolhida o artigo 14, em sua totalidade, vez que, ao pretender disciplinar a autorização para a abertura de créditos adicionais suplementares, amplia, de forma injustificável, a rigidez da execução orçamentária, ao passo que a autorização de abertura de créditos adicionais suplementares visa diminuí-la após a avaliação ponderada das reais condições administrativas.

Destarte, a disposição apresenta-se em descompasso com o interesse público, reservando-se à lei orçamentária anual, nos termos da norma inscrita no § 8º do artigo 165 da Carta Constitucional, a disciplina da matéria, de forma mais consentânea com sua finalidade.

VI) Alínea “d” do inciso III do artigo 20.

Não existem meios administrativos capazes de atender à nova obrigação criada pelo suprareferido dispositivo, sendo preciso, para tanto, que se procedesse a uma verdadeira reestruturação no âmbito da Administração Pública Municipal, seara de competência privativa do Prefeito, “ex vi” do disposto no artigo 37, § 2º, inciso IV, da Lei Orgânica do Município. Com efeito, não há, nem pode ser instituído por determinação legal desprovida de estudos preliminares, sistema de controle regionalizado de todas as despesas, que incluem serviços públicos indivisíveis, como limpeza e iluminação pública ou a manutenção de estabelecimentos públicos dedicados às atividades puramente administrativas.

Além disso, as despesas de educação e de saúde pública estão descentralizadas e organizadas segundo critérios territoriais que não são os mesmos das Subprefeituras.

Portanto, grande parte das despesas municipais necessitaria ser apropriada em conformidade com critérios adequados às suas peculiaridades e que ainda não foram desenvolvidos, nem o poderiam ser no curto período que antecede a apresentação da proposta orçamentária para 2007.

Nesse sentido, o dispositivo ora vetado reveste-se de inconstitucionalidade e ilegalidade, ao interferir nas atribuições institucionais da Chefia do Executivo, ao mesmo tempo em que desatende ao interesse público, por estipular obrigação cujos meios de execução ainda não foram criados, inexistindo tempo hábil para que sejam providenciados.

VII) §§ 1º ao 3º do artigo 24.

Contendo normas que restringem a iniciativa legislativa do Prefeito e mesmo dos Vereadores, a qual constitui prerrogativa institucional dos Poderes Executivo e Legislativo, os §§ 1º a 3º do artigo 24 incidem em evidente inconstitucionalidade.

Ademais, com relação ao § 1º, deve-se observar que a simples correção monetária da base de cálculo, nos termos do artigo 97 do Código Tributário Nacional, não depende de lei, o que só se aplica ao denominado aumento real. Por outro lado, observa-se que a redação conferida a esse dispositivo dá margem a dúvidas quanto a seu preciso alcance, o que não condiz com o interesse público.

Também não comporta acolhida o § 2º, que pretende restringir eventual aumento do Imposto Predial e Territorial Urbano de exercício futuro ao cálculo pelos dados cadastrais de 1º de janeiro de 2006, já que tal limitação não pode deixar de refletir eventual variação do valor real do bem imóvel no decorrer do tempo.

Finalmente, o § 3º do mesmo artigo determina tal nível de detalhamento para a revisão da Planta Genérica de Valores do Município, exigindo inclusive a justificativa de valores por face de quadra, que torna impraticável qualquer alteração dos valores vigentes, além de confrontar o próprio conceito da planta genérica de valores, haja vista que os imóveis praticamente teriam seus valores calculados individualmente.

VIII) Parágrafo único do artigo 25.

Efetivamente, ao dispor sobre matéria já extensamente disciplinada pela Constituição Federal, pela Lei Orgânica do Município e pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o parágrafo único do artigo 25 emprega conceitos jurídicos indeterminados, como são as idéias de consecução da justiça fiscal, a equalização das diferenças sociais e a eqüidade no sistema tributário, restando por aumentar a incerteza e a insegurança em matéria que requer definições claras e precisas, como a financeira, orçamentária e tributária. Daí deflui sua desconformidade com o interesse público, não se vislumbrando, portanto, qualquer benefício que justifique a manutenção do referido dispositivo, mesmo porque apenas reitera valores que já são integrantes do sistema constitucional vigente.

IX) Inciso VII do “caput” do artigo 27.

O dispositivo em referência padece de inconstitucionalidade por vício de iniciativa, posto que versa sobre instituição de benefícios aos servidores municipais, matéria cujo impulso legislativo compete ao Prefeito, por força do artigo 37, § 2º, inciso II, da Lei Maior local, afigurando-se, ademais, despiciendo, pois a Secretaria Municipal de Gestão já adota as medidas pertinentes, na forma do Decreto Municipal nº 46.220, de 16 de agosto de 2005, que dispõe sobre a reorganização parcial da referida Pasta.

X) Inteiro teor do artigo 28.

Não obstante a prerrogativa da Câmara Municipal para dispor sobre seus serviços administrativos, a matéria inserida no artigo 28 somente pode ser regulada por lei em sentido formal. A par disso, a desvinculação entre as políticas de recursos humanos dos Poderes Legislativo e Executivo acha-se em desacordo com o sistema constitucional, notadamente à vista dos comandos estabelecidos nos incisos XI e XII do artigo 37 e no artigo 39, ambos da Carta Magna.

XI) Parágrafo único do artigo 30.

O parágrafo único do artigo 30 não comporta sanção, por configurar violação ao princípio constitucional da independência e harmonia entre os Poderes, insculpido no artigo 2º da Carta Magna e reproduzido no artigo 6º da Lei Maior local, vez que pretende impor, mediante iniciativa do Poder Legislativo, a disciplina de gestão e funcionamento da Administração Municipal no exercício de suas atribuições, valendo destacar que o entendimento consagrado pela jurisprudência pátria é o de que a celebração de convênios e contratos prescinde de autorização legislativa.

XII) Inteiro teor do artigo 35.

Legislando sobre assunto inerente à gestão administrativa, o dispositivo em questão interfere no exercício de prerrogativa institucional do Poder Executivo em matéria já regulada exaustivamente pela Constituição Federal, ferindo o princípio constitucional da independência e harmonia entre os Poderes.

XIII) § 2º do artigo 39.

Ao determinar a participação de representantes do Poder Executivo no processo legislativo, em reunião realizada durante a tramitação do projeto de lei orçamentária na Câmara Municipal, o § 2º do artigo 39 acaba por inserir norma de natureza estranha à Lei de Diretrizes Orçamentárias, cujo conteúdo específico é fixado no § 2º do artigo 165 da Constituição Federal, além de não encontrar amparo no sistema constitucional, contrariando o princípio da independência e harmonia entre os Poderes.

XIV) Inteiro teor do artigo 40.

A medida determinada pelo artigo 40 constitui formalidade desnecessária, onerosa e sem proveito prático, haja vista que os anexos da lei orçamentária são publicados no Diário Oficial da Cidade, em respeito ao princípio constitucional da publicidade, inscrito no “caput” do artigo 37 da Carta Magna, para conhecimento não só da população, mas de todos os órgãos públicos, incluindo naturalmente a Câmara Municipal, o Tribunal de Contas do Município e o Ministério Público. A providência é, portanto, despicienda, não se coadunando com o interesse público.

Por conseguinte, seja porque eivados de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, seja porque francamente contrários ao interesse público, os dispositivos acima arrolados não detêm condições de se transformar em lei, razão pela qual vejo-me compelido a vetá-los na forma exposta, com fulcro no disposto no artigo 42, § 1º, da Lei Orgânica do Município de São Paulo.

Devolvendo, pois, o assunto à reapreciação dessa Egrégia Câmara, valho-me da oportunidade para renovar a Vossa Excelência protestos de apreço e consideração.

GILBERTO KASSAB

Prefeito

Ao

Excelentíssimo Senhor

ROBERTO TRIPOLI

Digníssimo Presidente da Câmara Municipal de São Paulo