OF ATL nº 184/08

Ref.: Ofício SGP-23 nº 3117/2008

Senhor Presidente

Reporto-me ao ofício em epígrafe, por meio do qual Vossa Excelência encaminhou à sanção cópia autêntica do Projeto de Lei nº 229/08, aprovado por essa Egrégia Câmara em sessão de 26 de junho de 2008, o qual dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2009.

De autoria do Executivo, o projeto em referência, aprovado na forma de Substitutivo apresentado pelo Legislativo, não detém condições de ser integralmente sancionado, como a seguir se demonstrará.

Com efeito, que por razões de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, quer por contrariedade ao interesse público, impõe-se veto às seguintes disposições que integram a propositura:

I) Inciso IV do artigo 3º.

Referido dispositivo limita-se a tornar explícito o sentido do princípio da participação popular já mencionado no inciso II do mesmo artigo, preconizando a observância aos ditames da democracia participativa e da cidadania, por meio dos instrumentos existentes de interação com a população.

Nada inova, portanto, no ordenamento jurídico, vez que veicula enunciado de caráter meramente explicativo, desprovido de conteúdo normativo, afigurando-se despiciendo, vez que apenas se reporta às normas inscritas no artigo 1º da Constituição Federal, além de versar sobre matéria estranha à lei de diretrizes orçamentárias, do que deflui sua ilegalidade e desconformidade com o interesse público.

II) §§ 1º e 2º do artigo 4º.

Ao determinar a realização de audiências públicas regionalizadas, em sete macrorregiões da Cidade, o § 1º do artigo 4º acaba por multiplicar, de forma desarrazoada, as reuniões públicas, sem, contudo, garantir a melhoria do debate sobre as questões orçamentárias, de inegável conteúdo técnico.

Acresça-se a isso que o Município de São Paulo não é organizado por macrorregiões para fins administrativos ou orçamentários, mas em distritos, adotados como base para a prestação de serviços públicos, nos termos do artigo 157 de sua Lei Orgânica, e em Subprefeituras, evidenciando a desconformidade da disposição estampada no § 1º do artigo 4º com a sistemática adotada pela Lei Maior Local.

Já o § 2º do mesmo artigo compele o Executivo a promover ampla divulgação das datas, horários e locais de realização das mencionadas audiências públicas, por meio de publicação no Diário Oficial da Cidade, da página da Prefeitura na Internet, de anúncios em jornais de grande circulação e demais meios de comunicação.

Não obstante o intuito louvável de que se reveste esse dispositivo, o qual pretende assegurar a transparência e a participação popular no processo de elaboração da proposta orçamentária, seu objetivo pode ser igualmente alcançado tão-só mediante a publicação dos atos pertinentes no Diário Oficial da Cidade e sua veiculação nos demais meios eletrônicos, evidenciando a desnecessidade da providência estipulada no sobredito dispositivo, em contraposição ao interesse público.

III) Inciso V do § 3º do artigo 4º.

Também se impõe veto ao inciso V do § 3º do artigo 4º, que inclui, dentre os instrumentos de transparência da gestão fiscal, o acesso irrestrito da sociedade ao Sistema de Execução Orçamentária, a ser disponibilizado, com ampla divulgação, em cada uma das Subprefeituras.

Com efeito, o Sistema de Execução Orçamentária foi concebido e acha-se estruturado como ferramenta de uso privativo da administração orçamentária, não comportando, por força de razões de ordem técnica e operacional, o acesso irrestrito de pessoas estranhas à Administração Pública, sob pena de sério comprometimento de sua segurança e eficiência.

Como não foi estruturado para permitir o acesso público em geral, a aplicação do dispositivo ora vetado demanda exigências adicionais de treinamento dos usuários para as especificidades de operação do sistema, definição de controles de acesso e níveis de atividade – necessários por não se poder franquear a terceiros o uso das funções do sistema para a realização de operações de execução orçamentária –, sem mencionar as novas necessidades de natureza material, como a alocação de espaços, equipamentos adequados e funcionários treinados para atender os interessados, o que acarreta acréscimo de despesas de caráter continuado, também desprovidas da indicação dos recursos correspondentes.

Demais disso, resta patente que o inciso V do § 3º do artigo 4º dispõe sobre assunto inserido no campo da organização administrativa, estabelecendo novas atribuições e respectivos encargos para os órgãos públicos, ao mesmo tempo em que interfere na estrutura e no funcionamento da Administração Municipal, de competência exclusiva do Executivo, nos termos do artigo 37, § 2º, inciso IV, combinado com o artigo 70, inciso XIV, ambos da Lei Maior local, malferindo o princípio constitucional da independência e harmonia entre os Poderes, consagrado no artigo 2º da Carta Magna e reproduzido no artigo 5º da Constituição do Estado de São Paulo e no artigo 6º da Lei Orgânica do Município de São Paulo.

Por outro lado, cabe ponderar que o não acolhimento da disposição em comento em nada afeta a transparência da gestão fiscal e o respeito ao princípio da publicidade, os quais, além de já resguardados pelas normas gerais e específicas contidas na legislação financeira, encontram-se amparados pelas Leis nº 13.949, de 21 de janeiro de 2005, e nº 14.016, de 28 de junho de 2005, as quais dispõem sobre a apresentação de relatórios de elaboração e de execução orçamentárias.

IV) § 5º do artigo 4º.

Ao determinar ao Executivo a disponibilização de cópia da proposta orçamentária na Internet no prazo de até 2 dias úteis após seu envio à Câmara Municipal, o § 5º do artigo 4º colide com a regra estampada no artigo 1º da Lei nº 13.949, de 2005, que estabelece prazo de 15 dias para essa providência, suscitando dúvidas não apenas quanto à qual norma deverá ser obedecida, como também quanto à própria vigência do referido diploma legal, que rege o assunto de forma específica com o propósito de imprimir transparência ao processo de elaboração orçamentária.

Destarte, referido dispositivo padece de clara ilegalidade, ao mesmo tempo em que desatende ao interesse público, por conflitar com a legislação específica que disciplina a questão.

V) Parágrafo único do artigo 6º.

Priorizando, na alocação de recursos, as Subprefeituras com os maiores índices de vulnerabilidade social, o parágrafo único do artigo 6º deixou de considerar que as Subprefeituras constituem divisões administrativas de zeladoria para gestão e controle dos assuntos relacionados a manutenção e conservação local, cujas atribuições não correspondem – enquanto órgãos orçamentários – aos segmentos da Administração Pública aos quais compete o enfrentamento dos problemas decorrentes da situação de vulnerabilidade social, por meio da execução orçamentária das políticas setoriais, em especial aquelas atinentes a saúde, educação, assistência social, habitação e transporte.

Dessa forma, como as Secretarias competentes adotam critérios próprios de descentralização de suas ações, que não são necessariamente coincidentes com aqueles empregados pela organização territorial das Subprefeituras, o dispositivo em comento, caso fosse mantido, produziria efeito contrário ao pretendido, gerando impasse entre os órgãos públicos na alocação de recursos, em prejuízo do planejamento global, o que, a toda evidência, não consulta ao interesse público. Além disso, configura indevida interferência em matéria inserida no campo da organização administrativa, incidindo em inconstitucionalidade, por dispor sobre assunto cuja iniciativa legislativa compete exclusivamente ao Prefeito, nos termos do inciso IV do § 2º do artigo 37 da Lei Orgânica do Município de São Paulo.

VI) Artigo 10.

O atual sistema de aferimento da execução orçamentária permite o cotejo das informações constantes dos vários demonstrativos e elementos disponíveis, cumprindo a finalidade dos sistemas de acompanhamento e controle, além de obedecer as Leis nº 13.949, de 2005, e nº 14.016, de 2005, com a conseqüente divulgação dos dados na página da Prefeitura na Internet.

De outra parte, cumpre assinalar que a regra expressa no

§ 8º do artigo 137 da Lei Orgânica do Município aplica-se somente à lei orçamentária anual e não à lei de diretrizes orçamentárias, como pretendo o artigo 10 do texto aprovado que, nesse ponto, padece de ilegalidade.

Acresça-se que, a par da Administração já demonstrar suficientemente o atendimento de suas metas, bem como a harmonia interna entre as leis financeiras que integram o sistema de planejamento e a boa administração, no sentido de conferir efetividade a seus fins, o sistema eletrônico específico não comporta a inclusão do nível de detalhamento de informações alvitrado pelo artigo 10 do texto aprovado, sob pena de comprometer seriamente a eficiência da gestão e execução orçamentária, em descompasso com o interesse público.

VII) Parágrafo único do artigo 11.

Não obstante os termos ambíguos do parágrafo único do artigo 11, a especificação de dotação para cada contrato, convênio ou outro tipo de ajuste a que se refere o citado dispositivo constituiria verdadeiro embaraço ao exercício das prerrogativas institucionais da Administração.

Efetivamente, o supracitado dispositivo não só impõe indiretamente a necessidade de autorização legislativa para a assunção dessas obrigações, como deixa, ainda, de considerar a ocorrência de situações como rescisões, interrupções ou celebrações de novas parcerias, para as quais não haveria solução adequada sob o ponto de vista da lei orçamentária.

Nesse sentido, verifica-se nítida interferência na esfera de atribuições próprias do Executivo, malferindo o sobredito princípio constitucional da independência e harmonia entre os Poderes, bem como os princípios orçamentários da exclusividade e da uniformidade, de acordo com os quais a lei orçamentária não deve conter dispositivos estranhos à previsão da receita e à fixação da despesa, servindo ao atendimento das necessidades públicas, pelo que não se justifica sua utilização para a identificação de pessoas físicas ou jurídicas que mantenham vínculos contratuais com o Poder Público; por sua vez, o princípio da uniformidade diz respeito ao aspecto formal do orçamento, preconizando a manutenção da regularidade de sua organização, a fim de evitar que alterações pontuais possam prejudicar a comparação das informações no decorrer de diferentes mandatos, impedindo a comparação e o controle gerencial das questões orçamentárias a longo prazo.

VIII) Parágrafo único do artigo 12.

Ao autorizar a destinação dos valores relativos à reserva de contingência para a abertura de créditos adicionais vinculados a programas sociais, o dispositivo em questão contraria o artigo 5º, inciso III, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, segundo o qual a reserva de contingência é destinada ao “atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos”, o que não se aplica à hipótese de que trata o parágrafo único do artigo 12, restando imperioso seu veto, ante a incontornável ilegalidade de que se reveste.

IX) Artigo 22.

Também não pode ser acolhida a determinação veiculada no artigo 22, que ordena o envio da proposta orçamentária à Câmara Municipal em meio eletrônico, inclusive na forma de banco de dados em formato a ser acordado entre os órgãos técnicos de cada Poder, concomitantemente com a apresentação usual.

De fato, citada disposição configura delegação de poder aos órgãos técnicos subordinados, desprovida de previsão constitucional, bem como de conteúdo normativo específico, podendo tanto ser aplicada de forma arbitrária e subjetiva pelos respectivos destinatários, como não ser cumprida, em virtude de seus termos imprecisos, incidindo em ilegalidade e descompasso com o interesse público.

X) § 3º do artigo 26.

Finalmente, é imperativo o veto ao § 3º do artigo 26, haja vista que não procede, no âmbito do Município de São Paulo, a vinculação do impacto orçamentário-financeiro decorrente da criação ou ampliação do número de cargos públicos com as respectivas unidades orçamentárias, em razão da lotação de pessoal dar-se de acordo com as necessidades de serviço das Secretarias e unidades administrativas, que não correspondem necessariamente às unidades ou aos órgãos orçamentários, não se sujeitando, ademais, ao princípio da anualidade.

A par disso, a matéria se acha disciplinada suficiente e adequadamente pela já mencionada Lei de Responsabilidade Fiscal, que adota critério diverso no tocante ao controle das despesas de pessoal, evidenciando, assim, a ilegalidade que macula o § 3º do artigo 26 do texto vindo à sanção.

Por conseguinte, seja porque eivados de inconstitucionalidade ou de ilegalidade, seja porque contrários ao interesse público, os dispositivos acima arrolados não detêm condições de se converter em lei, razão pela qual vejo-me compelido a vetá-los em seu inteiro teor, na forma já exposta, com fundamento no disposto no artigo 42, § 1º, da Lei Orgânica do Município de São Paulo.

Devolvo, pois, o assunto à reapreciação dessa Egrégia Câmara, renovando a Vossa Excelência, na oportunidade, meus protestos de apreço e consideração.

GILBERTO KASSAB

Prefeito

Ao

Excelentíssimo Senhor

ANTONIO CARLOS RODRIGUES

Digníssimo Presidente da Câmara Municipal de São Paulo