Ofício ATL nº 144/05

Ref.: OF. SGP23 nº 2934/2005

Senhor Presidente

Por meio do ofício em epígrafe, Vossa Excelência encaminhou à sanção cópia autêntica da lei decretada por essa Egrégia Câmara em sessão de 29 de junho de 2005, relativa ao Projeto de Lei nº 194/05, o qual dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2006.

De autoria deste Executivo, o projeto, aprovado na forma de Substitutivo apresentado pelo Legislativo, não detém condições de ser integralmente sancionado, tornando indeclinável a aposição de veto parcial ao texto aprovado, atingindo, em seu inteiro teor, o artigo 4º, o § 2º e respectivos incisos I a XVII do artigo 6º, o § 2º do artigo 7º, o artigo 29 e os §§ 1º, 2º e 3º do artigo 35, por inconstitucionalidade, ilegalidade e contrariedade ao interesse público, nos termos das considerações a seguir aduzidas.

Desde logo, verifica-se a incontornável divergência existente entre as disposições previstas no artigo 4º e aquelas constantes do inciso I do artigo 5º do texto aprovado, no que diz respeito à via adotada para conferir efetividade à participação popular no processo de elaboração da proposta orçamentária.

De fato, enquanto o artigo 4º elege as assembléias, convocadas especialmente para esse fim, o inciso I do artigo 5º determina a realização de audiências públicas, de forma regionalizada, nos moldes preconizados pelo artigo 48 da Lei Complementar Federal nº 101, de 4 de maio de 2000. Cabe aqui acrescentar que também o artigo 41, em seus incisos III e IV, da Lei Maior Municipal impõe a obrigatoriedade de convocação de audiências públicas durante a tramitação de projetos de lei que versem sobre diretrizes orçamentárias e orçamento.

Patente, pois, a ilegalidade de que padece o artigo 4º do texto vindo à sanção, por contrariar norma estabelecida tanto na Lei de Responsabilidade Fiscal quanto na Lei Orgânica do Município de São Paulo.

Por outro lado, mesmo que fosse possível superar esse óbice, a disposição prevista no artigo 4º, caso mantida, inevitavelmente ensejaria dúvidas quanto ao procedimento a ser adotado: se seriam realizadas apenas assembléias ou somente audiências públicas, ou, ainda, se ambas, o que tornaria a elaboração da proposta orçamentária um processo demorado e dispendioso, sem esquecer a insegurança pública e os conflitos que a indefinição quanto à norma aplicável é passível de suscitar, prejudicando a participação dos cidadãos, ao invés de fortalecê-la, em clara desconformidade com o interesse público.

Imperioso, pois, o veto ao artigo 4º, estando ademais, a participação popular suficientemente assegurada e disciplinada pelo disposto no inciso I do artigo 5º e no inciso I do artigo 6º, ambos do texto aprovado.

Já o § 2º do artigo 6º incorre não apenas em ilegalidade mas também em inconstitucionalidade, na medida em que estabelece, antecipadamente, como prioridades para 2006, numerosas diretrizes, impondo, ainda, à lei orçamentária anual o dever de contemplar recursos para sua execução.

Inegável, assim, que, ao acrescentar, a título de diretrizes, tão profuso número de ações e políticas públicas, o referido dispositivo inserido pelo Substitutivo aprovado incide em vício de iniciativa, haja vista que impõe novas obrigações e encargos à Administração Pública, com nítida interferência nas atividades de seus órgãos, além de acarretar elevadíssimo dispêndio de verbas para a adoção das copiosas medidas nele previstas, envolvendo, portanto, questão de natureza orçamentária.

A par disso, embora o § 1º do artigo 6º determine que o estabelecimento de metas e prioridades da Administração Municipal para o exercício de 2006 será promovido, excepcionalmente, no âmbito do Plano Plurianual do período 2006/2009, seu § 2º acaba por quase exauri-las, exorbitando a finalidade norteadora das leis de diretrizes orçamentárias, vez que

estampa um conjunto de medidas e políticas públicas que, praticamente, compõe todo um plano de governo.

Com efeito, o atendimento desse dispositivo, se efetivo e não apenas ação de propaganda, geraria um déficit orçamentário da ordem de nada menos que R$ 7.000.000.000,00 (sete bilhões de reais), de acordo com cálculos preliminares, agravando a já combalida situação fiscal do Município de São Paulo.

Ora, como as leis que tratam de matéria orçamentária, diretrizes e orçamento anual são de iniciativa privativa do Prefeito, “ex vi” do disposto no artigo 37, § 2º, inciso IV, combinado com os artigos 69, inciso X, e 70, inciso VI, todos da nossa Lei Orgânica, é forçoso inferir que, ao extrapolar o campo de atribuições do Legislativo e invadir a esfera de competências exclusivas do Executivo, a propositura fere o princípio constitucional da independência e harmonia entre os Poderes, consagrado no artigo 2º da Carta Magna e reproduzido no artigo 6º da Lei Maior local.

Ao mesmo tempo, desatende a Lei de Responsabilidade Fiscal, posto que a definição de tantas metas e prioridades, na forma estipulada no dispositivo ora vetado, além de conduzir à rigidez orçamentária, acarreta a geração de déficit orçamentário, obrigando a que a Lei Orçamentária Anual destine recursos para todas essas ações, sem amparo na expectativa de receitas a serem auferidas pelo Município em 2006, infringindo, assim, o disposto no artigo 4º, inciso I, alínea “a”, e no artigo 17 da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, bem como no artigo 167, inciso II, da Constituição Federal.

É oportuno lembrar, ademais, que o Poder Legislativo poderá debater e definir tais metas e prioridades por ocasião do Plano Plurianual e da Lei Orçamentária Anual, nos termos do § 1º do artigo 6º da mensagem aprovada.

Já a disposição veiculada no § 2º do artigo 7º abriga flagrante impropriedade, na medida em que as regras para a elaboração da proposta orçamentária da Câmara Municipal já se encontram integralmente definidas no “caput” e no § 1º do citado artigo, segundo as quais seu valor total não pode exceder ao orçado para 2005, corrigido monetariamente pela inflação medida pelo IPCA, ocorrida nos 12 meses contados até julho de 2005.

Admitir-se, expressamente, a possibilidade de, durante a discussão do projeto de lei orçamentária, alterar o valor total da proposta acima aludida, conforme pretende o § 2º do artigo 7º, equivale a acatar, desde já, a hipótese de descumprir a própria Lei de Diretrizes Orçamentárias, o que poderia culminar no equivocado entendimento de que a LDO constitui mera peça de ficção, o que não apenas fere o interesse público como também configura grave violação aos preceitos contidos no artigo 165, § 2º, da Carta Magna, e nos artigos 4º e 5º da mencionada Lei de Responsabilidade Fiscal.

Também não comporta acolhida o artigo 29, em seu inteiro teor, em virtude de contemplar medidas, relacionadas ao quadro de pessoal, revisão de planos de cargos, carreiras e salários, vantagens e remuneração dos servidores do Legislativo, as quais poderão resultar na elevação do montante do orçamento daquele Poder em mais de 100% (cem por cento), aumentando expressivamente as crescentes despesas de pessoal, balizadas pelos limites e percentuais fixados no artigo 20, inciso III, da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Desse modo, não obstante a generalidade de que se revestem as providências previstas em tal dispositivo, evidencia-se seu descompasso com o disposto no artigo 169, § 1º, do texto constitucional, e no artigo 21 da Lei Complementar Federal nº 101, de 2000, incidindo em inconstitucionalidade e ilegalidade.

Por fim, constata-se que os §1º, 2º e 3º do artigo 35 são despiciendos, vez que reproduzem o mesmo comando normativo consubstanciado no artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, deixando de observar o principio inscrito no inciso III do artigo 7º da Lei Complementar Federal nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que dispõe sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

Destarte, ante as razões expendidas, que demonstram os óbices à sanção dos dispositivos de início relacionados, vejo-me na contingência de vetá-los, em seu inteiro teor, com fulcro no artigo 42, § 1º, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, visando a plena adequação do texto aprovado às normas legais que regem a matéria.

Assim sendo, devolvo o assunto à apreciação dessa Egrégia Câmara que, com seu elevado critério, se dignará a reexaminá-lo, renovando, na oportunidade, a Vossa Excelência meus protestos de elevado apreço e distinta consideração.

JOSÉ SERRA

Prefeito

 Ao

Excelentíssimo Senhor

ROBERTO TRIPOLI

Digníssimo Presidente da Câmara Municipal de São Paulo