Ofício ATL. nº 736/02

Senhor Presidente

Tenho a honra de acusar o recebimento do Ofício nº 18/Leg.3/0656/2002, com o qual Vossa Excelência encaminhou à sanção cópia autêntica da lei decretada por essa Egrégia Câmara, em sessão de 6 de novembro de 2002, relativa ao Projeto de Lei nº 17/02.

De autoria dos nobres Vereadores Vicente Cândido e José Eduardo Cardozo, o projeto autoriza o Poder Executivo a instituir a Fundação Centro de Cinema do Município de São Paulo - CECIM.

Sem embargo dos meritórios propósitos que nortearam seus ilustres autores, a medida não reúne condições de ser convertida em lei, impondo-se seu veto total, com fulcro no § 1º do artigo 42 da Lei Orgânica do Município de São Paulo, por manifesta inconstitucionalidade, ilegalidade e contrariedade ao interesse público, nos termos das considerações a seguir aduzidas.

A mensagem aprovada autoriza o Executivo a instituir a fundação supracitada, pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, com autonomia administrativa e financeira, regida pelo Decreto-lei Federal nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, com as alterações posteriores e, no que couber, pelas regras do Código Civil, tendo por finalidade o desenvolvimento de atividades cinematográficas no Município de São Paulo. Além disso, estabelece a composição do patrimônio da nova entidade pela doação de bens livres efetuada pelo Município de São Paulo que, em especial, dotaria, por meio de item próprio no orçamento, a quantia de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais); faculta à fundação celebrar convênios e operações de crédito com instituições financeiras públicas ou privadas, com garantia do tesouro municipal, mediante prévia autorização da Câmara Municipal e cria quadro de pessoal composto por 10 funcionários, regidos pela Consolidação das Leis de Trabalho.

Patente, pois, que a medida dispõe sobre organização administrativa e matéria orçamentária, posto que versa sobre a criação e a estruturação de um ente da Administração Municipal Indireta, outorgando-lhe competências e impondo novas atribuições e encargos ao Poder Executivo, com evidente interferência nas atividades e funções de seus órgãos, notadamente da Secretaria Municipal da Cultura. Note-se que não se cuida apenas de lei meramente autorizativa, sendo que seu artigo 22 determina, inclusive, que a criação do “CECIM” deverá ser levada a termo em até 150 (cento e cinqüenta) dias, a partir da promulgação da lei.

Com efeito, as leis que tratam de organização administrativa, serviços públicos e matéria orçamentária são de iniciativa privativa do Prefeito, “ex vi” do disposto no inciso IV do § 2º do artigo 37 da Lei Orgânica do Município de São Paulo.

Indiscutivelmente, a propositura extrapola as atribuições do Legislativo e invade a esfera de competências do Executivo, configurando, sem qualquer dúvida, afronta ao princípio constitucional da independência e harmonia entre os Poderes, insculpido no artigo 2º da Constituição Federal e reproduzido no artigo 6º da Lei Maior Local.

Aliás, cumpre ressaltar que o Colendo Supremo Tribunal Federal já consolidou posicionamento no sentido de que leis que criem órgãos e entes da Administração Pública são de iniciativa exclusiva da Chefia do Executivo, vez que dispõem sobre matéria atinente à organização administrativa. Cita-se, por oportuno, o V. Acórdão proferido na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1391-2 — São Paulo, versando sobre idêntica situação:

“A disciplina normativa pertinente ao processo de criação, estruturação e definição das atribuições dos órgãos e entidades integrantes da Administração Pública estadual traduz matéria que se insere, por efeito de sua natureza mesma, na esfera de exclusiva iniciativa do Chefe do Poder Executivo local, em face da cláusula de reserva inscrita no art. 61, § 1º, II, “e”, da Constituição da República, que consagra princípio fundamental inteiramente aplicável aos Estados-membros em tema de processo legislativo. (RTJ 141/77, Rel. Min. CELSO DE MELLO - RTJ 141/413, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI - RTJ 150/482, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE - RTJ 151/425, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE - RTJ 152/71, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADI 766-RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADIn 774-RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADIn 1.070-MS, Rel. Min. CELSO DE MELLO - ADIn 1.196-RO, Rel. SEPÚLVEDA PERTENCE - ADIn 1.381-AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).

Na realidade, e consoante tem decidido esta Suprema Corte, a definição do poder de instauração do processo legislativo e a designação das hipóteses pertinentes à iniciativa reservada atribuída ao Chefe do Poder Executivo derivam de postulados que, inscritos na Carta da República, impõem-se à compulsória observância das demais unidades federadas (Estados-membros, Distrito Federal e Municípios).”

Também no que tange à isenção tributária prevista em seu artigo 8º, a propositura incide em inconstitucionalidade, vez que, de acordo com o § 6º do artigo 150 da Carta Magna, o benefício somente pode ser concedido mediante lei municipal específica que regule exclusivamente essa matéria ou o correspondente tributo, além de atender obrigatoriamente às normas contidas no artigo 14 da Lei Complementar Federal nº 101/00.

A propósito, é mister destacar que o texto aprovado acha-se em desconformidade com as disposições previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal, cuja observância é imperativa em se tratando de ação governamental que acarreta aumento de despesas de caráter obrigatório e continuado, bem como elevação de despesas de pessoal.

Aliás, a criação de quadro de pessoal, prevista no artigo 17 da mensagem, descumpre não só as normas da Lei Complementar Federal nº 101/00, como também os incisos I e II do § 1º do artigo 169 da Constituição Federal e os incisos I e II do parágrafo único do artigo 142 da Lei Orgânica do Município de São Paulo.

Veja-se que a propositura não estima o valor total das despesas, nem indica os correspondentes recursos, o que impossibilita a elaboração de estudo do impacto financeiro-orçamentário e das medidas compensatórias exigidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal, em seus artigos 16, 17 e 18 a 21.

O texto aprovado, em seu artigo 6º, apenas indica, para a composição do patrimônio do novo ente, a destinação de dotação no valor de R$1.000.000,00 (um milhão de reais), além da doação de bens livres pelo Município de São Paulo.

Porém, cabe anotar que não há previsão na Lei de Diretrizes Orçamentárias para a referida despesa, inexistindo, evidentemente, dotação consignada no vigente orçamento, conforme informado pela Secretaria de Finanças e Desenvolvimento Econômico. Além disso, dificuldades orçamentárias impedem a abertura de crédito adicional, não havendo, pois, recursos financeiros e orçamentários disponíveis para a composição do patrimônio da fundação, o qual constitui, como se sabe, requisito essencial à sua instituição.

A esses óbices incontornáveis, soma-se outro, igualmente relevante, concernente à disposição contida no artigo 7º do texto aprovado, que faculta à fundação firmar operações de crédito com instituições financeiras, com garantia do tesouro municipal.

Ocorre que, dentre as restrições da política fiscal, é imprescindível atentar para a impossibilidade de o Município contratar operações de crédito, diretamente ou por meio de autarquias, fundações ou empresas controladas dependentes, por força da Resolução nº 43/2001 do Senado Federal e do Acordo de Refinanciamento da Dívida paulistana com o Governo Federal.

Como se vê, o texto aprovado padece de irremediáveis vícios de inconstitucionalidade e ilegalidade, desatendendo, ainda, ao interesse público.

De início, importa assinalar que, no âmbito municipal, parte substancial do objeto da propositura aprovada já é alcançada por meio da Lei Municipal nº 10.923, de 30 de dezembro de 1990, que instituiu o incentivo fiscal para a realização de projetos culturais, neles compreendidos o cinema, a fotografia e o vídeo, consoante expressamente previsto em seu artigo 2º, inciso III, o que torna a medida despicienda e contrária ao interesse público.

Atualmente, a Administração Municipal, por intermédio da Secretaria Municipal da Cultura, promove o fomento à produção de filmes, com recursos alocados para esse fim, em dotação orçamentária própria, mediante editais públicos.

A mensagem aprovada altera essa linha de ação, ao instituir uma fundação pública para promover e executar a política de apoio e desenvolvimento de atividades cinematográficas, ao invés de apenas executá-la, interferindo claramente na gestão pública municipal da cultura.

A medida implica, pois, transformar-se a Secretaria Municipal da Cultura em mera repassadora de recursos para a nova fundação e para inúmeras entidades autônomas, administradas por profissionais indicados pelas respectivas categorias, o que conduziria, inevitavelmente, ao desaparecimento da política pública municipal na área da cultura, comprometendo, assim, o interesse público.

Outro inconveniente que emerge do texto aprovado reside na própria escolha da categoria de entidade para o órgão a ser criado.

O Município de São Paulo, diversamente do Estado e da União, não adota tal instituto por considerar que, nesse gênero, apesar dos limites estabelecidos no ordenamento constitucional e na legislação federal pertinente, os domínios das esferas pública e privada se sobrepõem, ensejando polêmicas a respeito da definição de sua natureza jurídica, se pública ou privada.

Nesse sentido, bem observa a Profª. Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“De todas as entidades da Administração Indireta, a fundação é, sem dúvida, a que tem provocado maiores divergências no que diz respeito à sua natureza jurídica e as conseqüências que daí decorrem” (“Direito Administrativo”, 13ª edição, São Paulo, Ed. Atlas, 2001, pag. 364).

Ademais, verifica-se que a finalidade desse ente oscila entre o âmbito cinematográfico tradicional e o campo ainda pouco explorado da convergência entre o cinema e as novas tecnologias digitais, conhecido por “audiovisual”, ora referindo-se às atividades cinematográficas, em seu artigo 3º, ora à produção ou memória audiovisuais, nos incisos II, III, IV, V e VII do mesmo artigo.

Outro aspecto ambíguo da propositura consiste no âmbito de ação da entidade que, a despeito de beneficiar somente empresas e profissionais paulistanos, pretende atuar em nível nacional e internacional, o que certamente agregaria enorme complexidade a suas operações, demandando, inclusive, estrutura administrativa de expressivo porte, da qual não dispõe a referida fundação.

Por fim, a medida não se coaduna com o interesse público, visto que a Secretaria Municipal da Cultura encaminhou recentemente à Associação Paulista dos Cineastas – APACI proposta normativa que busca contemplar as reivindicações dos cineastas, inseridas no contexto de uma política cultural municipal bem definida pelo Poder Público.

Por conseguinte, o texto aprovado, além de eivado de insanáveis vícios de inconstitucionalidade e ilegalidade, fere o interesse público, ante os diversos motivos examinados, razões pelas quais vejo-me compelida a vetá-lo integralmente, com fulcro no artigo 42, § 1º, da Lei Orgânica do Município de São Paulo.

Assim sendo, devolvo o assunto à apreciação dessa Egrégia Câmara que, com seu elevado critério, se dignará a reexaminá-lo.

Na oportunidade, renovo a Vossa Excelência protestos de elevado apreço e distinta consideração.

MARTA SUPLICY

Prefeita

Ao Excelentíssimo

Senhor JOSÉ EDUARDO MARTINS CARDOZO

Presidente da Câmara Municipal de São Paulo