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RAZÕES DO VETO AO PROJETO DE LEI Nº 236/2021; OFÍCIO DE 10 de Agosto de 2021

Razões de veto ao Projeto de Lei nº 236/21

RAZÕES DE VETO

Projeto de Lei nº 236/21

Ofício ATL SEI nº 049853023

Ref.: Ofício SGP-23 nº 00724/2021

Senhor Presidente

Por meio do ofício acima referenciado, essa Presidência encaminhou à sanção cópia do Projeto de Lei nº 236/21, de autoria do Executivo, aprovado em sessão de 17 de julho do corrente ano, que “Dispõe sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2022”.

Acolhendo o texto aprovado, vejo-me, no entanto, na contingência de vetar os seguintes dispositivos inciso IV, do art. 2º, e Anexo IV; § 2º e § 8º do art. 4º; XII, XIX e XX do art. 7º; § 2º do art. 8º; e § 3º e § 4º do art. 15; art. 20; letra “k”, do inciso III, do art. 22; § 1º e § 2º do art. 25; § 1º e § 2º do art. 37; art. 41, incisos IV e V do § 2º, do art. 41; art. 51; art. 52; art. 53; art. 55; art. 56; art. 57; art. 65; art. 66; § 1º e § 2º do art. 67, pelos seguintes motivos.

O inciso IV, do artigo 2º, pretende incluir relação de despesas que não serão objeto de limitação de empenho, conforme o Anexo IV proposto na nova redação. Entretanto, se acolhida a pretensão, haverá o aumento da rigidez orçamentária, dificultando sobremaneira o cumprimento das metas e prioridades destacadas por todos os outros dispositivos do diploma normativo, o que não se mostra razoável pelo prejuízo que irá causar nas demais políticas públicas que se querem implantar com a Lei de Diretrizes Orçamentária para o exercício de 2022.

O § 2º do artigo 4º, por sua vez, deseja que as Subprefeituras, conjuntamente com os Conselhos Participativos Municipais elaborem o orçamento. Tratando-se de instrumento jurídico-administrativo técnico, tal obrigação insere-se na competência da Secretaria de Fazenda. Além disso, a redação originalmente proposta abarca o Orçamento Cidadão, processo de consulta, acompanhamento e monitoramento das discussões sobre a proposta orçamentária anual, em especial às propostas coletadas diretamente da população. As Subprefeituras e os Conselhos Participativos Municipais já participam ativamente do processo de consulta pública e audiências públicas da elaboração do Orçamento Municipal, conduzido pela Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SUPOM), da Secretaria Municipal da Fazenda, nos termos do art. 1º, § 2º do Decreto 59.574/2020, e da Portaria SF nº 73/2021. Nesses termos, o processo de consulta pública para coleta, priorização e votação popular de propostas para o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2022 foi iniciado em abril de 2021, de maneira coordenada com as audiências públicas do Programa de Metas 2021-2024 e do Plano Plurianual de Ações 2022-2025. As propostas consideradas viáveis serão incorporadas ao PLOA. Nesse sentido, manter o dispositivo interfere na distribuição de competências das Secretarias envolvidas.

Por sua vez, o § 8º, do artigo 4º, não têm condições de aprovação por ser inexequível em razão do prazo de recebimento no mês de julho da Lei de Diretrizes Orçamentárias, pois tal tarefa não se constata exequível em tempo hábil para alcançar a execução do orçamento de 2022. Apesar de a implantação do georreferenciamento da despesa ser de importância notável para avaliar a distribuição geográfica dos gastos no âmbito desta Municipalidade, o cumprimento dos dispositivos para o exercício de 2022 não se mostra viável, considerando o arcabouço da regionalização de despesas atualmente existente. A implementação do georreferenciamento em nível de dotação orçamentária exige uma série de alterações estruturais no Sistema de Orçamento e Finanças, cujo fluxo de planejamento, desenvolvimento, testes e colocação em ambiente de produção demandaria um prazo dilatado, e não se mostra razoável esperar que seja implantado a tempo para a execução do orçamento de 2022. Além disso, considerando que os distritos municipais são uma divisão territorial de uma granularidade ainda mais fina do que as Subprefeituras, o georreferenciamento nesse nível de detalhamento não se mostra factível para o exercício de 2022, uma vez que existem hoje diversas despesas que, por sua natureza contratual ou equivalente, não tornam possível alcançar tal granularidade.

Os incisos XII, XIX e XX, todos do art. 7º, também estão comprometidos em razão do tempo de recebimento da carta de lei da LDO 2022. Ademais, esses dispositivos estabelecem comando específico na Lei Orçamentária. Tratando-se de dispositivos estranhos à previsão de receita e à fixação da despesa, os incisos mencionados contrariaram o artigo 165, § 8º da Constituição Federal.

Por seu turno, o § 2º do artigo 8º também não detém condições de aprovação. O dispositivo mencionado pretendeu ampliar as metas e prioridades da Administração Municipal para o exercício de 2022 mediante o acréscimo de outras 88 (oitenta e oito) ações prioritárias além daquelas já consignadas no § 1º do mesmo artigo e no Anexo III do texto aprovado. De início, impende asseverar que a inovação está em desacordo com o objeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias posto que pretende veicular comandos atinentes a ações governamentais específicas e concretas (algumas iniciativas ora em andamento pelo Executivo), o que retira a possibilidade da necessária avaliação político-administrativa quanto à implementação de novas medidas propostas. De outra banda, conforme evidencia o conteúdo do aludido Anexo III, que acompanhou a mensagem originalmente encaminhada pelo Executivo, a previsão das metas e prioridades, além de discriminar cada ação governamental, deve igualmente conter, também de forma individualizada, a estimativa dos respectivos valores financeiros, sob pena de inviabilidade de sua concretização por absoluta carência de recursos. Com efeito, considerando que a Lei de Diretrizes Orçamentárias orienta a elaboração da Lei Orçamentária Anual, deve ela contemplar o dimensionamento financeiro de todas as metas e prioridades para o exercício ao qual se refere, daí a impropriedade orçamentária dos indigitados acréscimos.

Como os demais dispositivos já citados, o § 3º do artigo 15 também não pode prosperar. Ao estipular a precedência da alocação de recursos aos projetos em andamento com maior percentual de execução física, deixou de prever outras variáveis de relevo para o atendimento do interesse público, dentre as quais a avaliação dos benefícios que serão trazidos à população. E, em sendo assim, a medida poderá acarretar, em última análise, potencial conflito com o Programa de Metas, o Plano Plurianual, o Plano Diretor Estratégico e as demais prioridades elencadas na própria Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO.

O § 4º, do artigo 15 também deve ser vetado. De acordo com esse dispositivo, o projeto de Lei Orçamentária Anual conterá os cronogramas físico-financeiros vigentes dos projetos em andamento do exercício em vigor e dos dois subsequentes. Ocorre que a Lei de Diretrizes Orçamentárias não tem o condão de especificar detalhadamente aspectos da execução dos projetos, próprios da fase posterior de execução orçamentária, que tem maior grau de previsibilidade em face das estimativas iniciais constantes do orçamento.

O artigo 20 não detém condições de ser sancionado em razão do prazo para a Administração implementar as medidas preconizadas no dispositivo. Pelo preceito, deverá o Executivo, na elaboração da proposta orçamentária anual, distribuir os recursos do orçamento entre as Subprefeituras de acordo com critério a ser desenvolvido que considere a área, a população, o IDH, o número de equipamentos públicos e os índices de vulnerabilidade social. No entanto, cabe destacar que parcela importante dos investimentos e gastos em geral é realizada pelas diversas Secretarias Municipais, e não somente pelas Subprefeituras, de forma que a redação do dispositivo em tela restringe o alcance de seu intento. Convém destacar que a regionalização do orçamento público é uma diretiva presente no Art. 165, § 7º, da Constituição Federal de 1988, e no Art. 137, § 1º, da Lei Orgânica do Município de São Paulo. Nesse sentido, atualmente, a Prefeitura já promove a regionalização do orçamento no âmbito da elaboração do Plano Plurianual de Ações 2022-2025, de maneira a incorporar medidas de redistribuição de recursos orçamentários com base em critérios territoriais e indicadores regionais, para viabilizar o planejamento regionalizado das despesas para os exercícios de 2022 a 2025. Ademais, a Portaria Conjunta SF-SGM nº 03/2021 estabelece que o Programa de Metas 2021-2024 e o Projeto de Lei do Plano Plurianual 2022-2025 observarão as diretrizes de regionalização de objetivos, metas e indicadores, inclusive em relação às despesas, bem como a coleta de contribuições da população por meio de consultas e audiências públicas regionalizadas (art. 1º, § 2º).

O artigo 22, inciso III, alínea “k”, deve ser vetado pois os investimentos e a expansão de serviços públicos configuram-se como projetos e atividades contemplados no programa de trabalho do governo e, portanto, já estão contemplados pelas alíneas “a” e “b” do referido inciso, no mesmo artigo. Especificamente quanto ao "espaço para investimento", esse também se encontra contemplado na alínea “a”, do inciso I, e na alínea “e”, do inciso III. Na elaboração do PLOA, o Poder Executivo já leva em consideração a eventual expansão dos serviços públicos e os custos associados a isso.

O artigo 25, caput e respectivos parágrafos, devem ser vetados, pois a operacionalização do dispositivo em pauta neste momento demandaria uma série de levantamentos, estudos e alterações nos sistemas de informação envolvidos (SOF e SIGPEC), o que não é exequível em tempo hábil para alcançar a execução do orçamento de 2022, tendo em vista o prazo que a carta de lei da LDO foi encaminhada.

O artigo 37, caput e respectivos parágrafos, também são inviáveis em razão do prazo de aprovação do projeto de lei e encaminhamento da carta de lei para o Poder Executivo, pois os dispositivos meritórios e de grande relevância social, que prescrevem que caberá ao Poder Executivo criar os códigos de itens ou subitens de despesa específicos no sistema de execução orçamentária e com o detalhamento que indica, os quais deverão constar dos relatórios que especifica, além de estabelecer outras exigências correlatas, teriam prazo inviável para implantação neste momento.

No que se refere aos incisos IV e V, do § 2º, do artigo 41, os dispositivos visam ampliar o rol de despesas que não serão objeto de limitação de empenho. Contudo, se acolhida, a pretensão acarretaria o aumento da rigidez orçamentária, dificultando sobremaneira o cumprimento das metas e prioridades destacadas nos instrumentos de planejamento municipal e na própria Lei de Diretrizes Orçamentárias, o que não se afigura razoável. Adicionalmente, importa esclarecer que as ações de zeladoria das Subprefeituras já permeiam as ações previstas no Anexo III - Metas e Prioridades. De outro lado, os recursos advindos de convênios em vigor provêm da União ou do Estado, descabendo, assim, impor essa responsabilidade à Prefeitura.

O artigo 51 é ilegal conforme já declarado pelo Supremo Tribunal Federal. Em primeiro lugar, sob o prisma eminentemente jurídico-legal, tem-se que a pretendida disposição é incompatível com a natureza meramente autorizativa do orçamento, em perfeita sintonia com entendimento nesse sentido firmado pelo Supremo Tribunal Federal, segundo o qual a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial (AR 929, Relator Min. Rodrigues Alckmin, Tribunal Pleno, julgado em 25.02.76, RTJ Vol. 78, pág. 339). Por meio do dispositivo em tela, busca-se tornar obrigatória, nas condições e formas que especifica, a execução orçamentária e financeira das emendas parlamentares. Ademais, o tema não é pertinente a matéria a ser tratada pela LDO. Em outras palavras, as leis de diretrizes orçamentárias não gozam de força normativa suficiente a ensejar o nascimento de direitos subjetivos a eventuais interessados na concretização das políticas públicas nela enunciadas. Nem poderia ser diferente, vez que constitui o orçamento plano de ação e planejamento estatal, cabendo ao administrador público, diante de situações concretas, sobretudo quando se deparar com escassez de recursos, dar prioridade a determinadas despesas, ajustando os gastos diante das necessidades ao longo do exercício, pelo que não se afigura consentânea, no caso, a pretendida previsão de obrigatoriedade de execução orçamentária e financeira das aludidas emendas parlamentares. Além disso, a existência de emendas de execução obrigatória, vale dizer, que extrapolam as vinculações legais e constitucionais já existentes, torna rígido o orçamento municipal em um momento de crise sanitária que exige dos gestores capacidade de ação e responsabilidade fiscal. Dessa forma, as emendas parlamentares não devem se subtrair do disposto no artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, de observância compulsória pelos entes federativos, que expressamente prevê a obrigatoriedade de limitação de empenho e de movimentação financeira, por parte do Poder Executivo, em caso de risco de atingimento das metas de resultado fiscal.

 Os artigos 52 e 53 pretendendo destinar percentuais fixos da receita orçamentária às Secretarias Municipais de Esportes e Lazer, do Verde e Meio Ambiente, revelam-se em desconformidade com a Constituição Federal que, em seu artigo 167, inciso IV, veda expressamente a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvados os casos nele previstos, nos quais não se inserem as situações em comento.

O artigo 55 traz disposição que contraria determinação de competência da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) que, por meio da Nota Técnica SEI nº 45799/2020/ME e Portaria nº 377/2020, estabeleceu forma distinta para apuração da Despesa de Pessoal decorrentes de contratos com entidades do terceiro setor.

O artigo 56 impõe ao Poder Executivo disponibilizar, em seu sítio eletrônico, o valor arrecadado mensalmente do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS - dos 40 (quarenta) grupos de serviços elencados na lista da Lei Complementar Federal nº 116/2003, destacando-se os grupos relacionados a “Serviços de Intermediação e Congêneres”, bem como “Serviços relacionados ao setor bancário ou financeiro, inclusive aqueles prestados por instituições financeiras autorizadas a funcionar pela União ou por quem de direito”. Apesar do mérito e da importância de seus propósitos, a regra da forma como disposta colide com o artigo 198 do Código Tributário Nacional que determina ser vedada a divulgação, por parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informação obtida em razão do ofício sobre a situação econômica ou financeira do sujeito passivo ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades (sigilo fiscal). Há risco aos interesses econômicos do Município com a possível divulgação da arrecadação tributária com tal nível de granulometria, eis que tais dados poderiam eventualmente servir para informar a atuação focada e específica de outros Municípios no sentido de identificar setores com elevado crescimento da arrecadação do ISS (ou elevado potencial arrecadatório) e, ato contínuo, promover medidas de renúncia fiscal ou outros incentivos destinados a convencer prestadores de serviços a deixarem o Município de São Paulo e estabelecerem-se em seu território (concorrência fiscal predatória ou “guerra fiscal”). A violação ao sigilo fiscal previsto no Código Tributário Nacional decorre do fato de que, conforme informações levantadas internamente na Administração Tributária Municipal, significativa parte dos 40 (quarenta) grupos de serviços elencados na Lei Complementar Federal nº 116/2003, possui pequena quantidade de prestadores de serviços cadastrados, que divulgar a arrecadação do grupo equivale a divulgar o desempenho econômico e negocial de cada um desses prestadores.

O artigo 57 determina a destinação de percentuais fixos da receita orçamentária para o Fundo de Assistência Social e Solidariedade da Cidade de São Paulo – FASSP que, até o presente momento, sequer foi instituído, tratando-se ainda de projeto de lei não aprovado pela Câmara Municipal de São Paulo.

O artigo 65, por sua vez, trata de matéria adversa do objeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias. Ademais, o comando sobre a isenção de IPTU a imóveis locados utilizados como templos de qualquer culto já é regra no Município, haja vista que a isenção prevista no artigo 7º da Lei nº 13.350/2017 já é objeto de declaração eletrônica por meio do sistema GBF, conforme previsto na Instrução Normativa SF/SUREM nº 13/2018, com a redação que lhe foi conferida pela Instrução Normativa SF/SUREM nº 01/2020. Também a exigência proposta quanto a comprovação da atividade religiosa no imóvel para fins de concessão de IPTU já é observada pela Administração municipal, e é decorrência lógica dos próprios requisitos já previstos para a concessão da isenção.

Por sua vez, nos mesmos termos acima citados, o artigo 66 pretende fixar o valor mínimo de dotação destinada às emendas parlamentares. Contudo, trata-se de matéria diversa do objeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias.

O § 1º do artigo 67 é materialmente inexequível pois a obtenção de dados consolidados referentes ao acompanhamento físico e orçamentário dos programas do Plano Plurianual depende do processamento de restos a pagar do exercício encerrado, o que nem sempre ocorre de maneira a permitir a consolidação das informações de execução do exercício encerrado em 60 (sessenta) dias.

Por fim, o § 2º do artigo 67 ficou prejudicado pelo veto do parágrafo anterior. Além disso, o regramento já está contemplado no conteúdo do caput, isto é, à Secretaria Municipal da Fazenda caberá estabelecer as normas para o acompanhamento da execução física e orçamentária dos programas do Plano Plurianual, o que inclui normatizar também a forma de publicização do conteúdo desse acompanhamento.

Nessas condições, evidenciadas as razões que me conduzem a vetar parcialmente o projeto de lei aprovado, atingindo o inciso IV, do art. 2º, e Anexo IV; § 2º e § 8º do art. 4º; XII, XIX e XX do art. 7º; § 2º do art. 8º; e § 3º e § 4º do art. 15; art. 20; letra “k”, do inciso III, do art. 22; § 1º e § 2º do art. 25; § 1º e § 2º do art. 37; art. 41, incisos IV e V do § 2º, do art. 41; art. 51; art. 52; art. 53; art. 55; art. 56; art. 57; art. 65; art. 66; § 1º e § 2º do art. 67, devolvo o assunto ao reexame dessa Colenda Casa Legislativa.

Na oportunidade, renovo-lhe os meus protestos de apreço e consideração.

RICARDO NUNES, Prefeito

Ao Excelentíssimo Senhor

VEREADOR MILTON LEITE

Digníssimo Presidente da Câmara Municipal de São Paulo

Este texto não substitui o original publicado no Diário Oficial da Cidade de São Paulo