PUBLICAÇÃO 90707/00 - TCM
Processo TC: 72.001.658.00-58
Interessado: Mesa da Câmara Municipal de São Paulo
Assunto: Contas do Exercício de 1999
Relator: Conselheiro Antonio Carlos Caruso
1. INTRODUÇÃO
Trata-se do exame das contas da Mesa da Egrégia Câmara Municipal de São Paulo relativas ao exercício de 1999, encaminhadas tempestivamente a esta Corte pela Presidência da Edilidade, em consonância com o disposto no art. 27, inciso V, da Lei Orgânica do Município.
Conforme jurisprudência assente nesta Casa, compete a este Tribunal julgar referidas contas, e não apenas apreciá-las mediante parecer opinativo, porquanto o que se avalia nessa deliberação não é a atuação da Câmara, enquanto Poder, mas tão-somente a gestão administrativa de seu órgão diretivo, que é a Mesa, cujos membros enquadram-se na categoria dos administradores e responsáveis a que alude o art. 71, inciso II, da Constituição Federal.
Reafirmando, pois, o posicionamento desta Corte sobre a natureza da deliberação a ser exarada, passo a relatar as contas da Mesa da Edilidade, valendo-me, para tanto, do relatório elaborado pelo Departamento de Auditoria-I (AUD) da Secretaria de Fiscalização e Controle, encartado às fls. 18/128, e bem assim das demais manifestações constantes do processado.
2. GESTÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E PATRIMONIAL
O orçamento do Município para o exercício de 1999 (Lei nº 12.783/98) contemplou inicialmente a Câmara Municipal com recursos da ordem de R$ 138,7 milhões, equivalentes a 1,35% na despesa total da Administração Direta.
Tais recursos, a exemplo do que ocorrera no exercício anterior, situaram-se bastante abaixo do montante requerido pela Administração da Edilidade à Secretaria das Finanças, quando da elaboração da proposta orçamentária (estimados em R$ 213,9 milhões), o que levou à necessidade da realização de suplementações ao longo do exercício. Com efeito, essas montaram, em termos líquidos, a R$ 71,9 milhões, elevando a despesa autorizada à casa dos R$ 210,6 milhões.
Considerando que a despesa efetivamente empenhada foi de R$ 203,1 milhões, houve, portanto, uma economia orçamentária da ordem de R$ 7,5 milhões.
O quadro, a seguir, resume os resultados globais da execução orçamentária até aqui relatados:
Câmara Municipal - Execução Orçamentária em 1999
R$ Milhões
Necessidade estimada de recursos 213,9
(-) Cortes efetuados pela Secretaria das Finanças 75,2
(=) Proposta Orçamentária 138,7
(=) Orçamento Aprovado 138,7
(+) Créditos adicionais abertos durante o exercício 72,6
(-) Anulações 0,7
(=) Despesa Autorizada 210,6
(-) Despesa Empenhada 203,1
(=) Economia Orçamentária 7,5
Sob o aspecto financeiro, deparou-se a Administração da Câmara, uma vez mais, com atrasos sistemáticos na transferências de seus duodécimos pelo Executivo, culminando com o não-repasse, ao final do exercício, do montante de R$ 41,6 milhões, quantia essa equivalente a mais de um quinto do total da despesa empenhada em 1999.
Tal atraso, a par de infringir o disposto no art. 70, inciso VII, da Lei Orgânica do Município, teve conseqüências sobre a administração financeira e orçamentária da Edilidade, refletidas, do ponto de vista do balanço, por um saldo elevado do Passivo Financeiro (contrabalançado, a bem da verdade, por uma elevação compensatória do Ativo Financeiro, sob a rubrica Valores em Trânsito), e, sob o aspecto obrigacional, pelo aumento de pendências para com terceiros, em termos de restos a pagar e consignações.
A respeito do ocorrido, e deixando claro que tais implicações não foram meramente contábeis, AUD assim se manifestou (fls. 92): "A Prefeitura, como já ocorrera em anos anteriores, deixou de repassar à CMSP parte dos duodécimos referente ao último trimestre do exercício de 1999, no montante de R$ 41.597.400,00.
A CMSP para fazer face aos seus compromissos financeiros, como artificio compensatório à falta de recursos, vem retardando sistematicamente o repasse de valores consignados em Folha de Pagamento e ainda, como inovação, deixando de recolher os Encargos Sociais (INSS e FGTS)."
A conclusão geral de AUD sobre a execução orçamentária da Câmara Municipal de São Paulo foi expressa nos seguintes termos (fls. 59):
"- as receitas e as despesas foram corretamente contabilizadas nas dotações orçamentárias e os documentos apresentaram-se regulares quanto aos aspectos de legitimidade e legalidade;
- os valores demonstrados nos balancetes mensais refletiram adequadamente os créditos orçamentários, as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas e pagas;
- os controles adotados pela CMSP para o acompanhamento da Execução Orçamentária revelaram-se eficientes e adequados às suas finalidades."
Quanto à gestão patrimonial e financeira, cujos resultados acham-se objetivados nos Balanços Financeiro e Patrimonial, bem como na Demonstração da Variações Patrimoniais (reproduzidos no anexo deste relatório), a conclusão dos órgãos técnicos foi igualmente no sentido de sua regularidade, na medida em que os registros contábeis foram corretamente efetuados e encontram-se devidamente respaldados por documentação legítima, refletindo adequadamente o balanço a situação financeira e patrimonial da Edilidade ao final do exercício de 1999.
3. AUDITORIAS DIVERSAS
A par dos exames de natureza contábil, os órgãos técnicos do Tribunal realizaram uma série de auditorias em diversas áreas da Administração da Câmara, com o objetivo de verificar a eficiência dos controles, cujos principais resultados reproduzo a seguir:
a) Pessoal e Folha de Pagamento
"- seja pela segregação de funções entre as seções da CMSP, seja pelos resultados obtidos nos testes aplicados ao presente trabalho, os controles relativos ao processamento da Folha de Pagamento da CMSP demonstraram-se adequados;
- a composição dos salários estava de acordo com a legislação vigente e os cálculos estavam corretos; os descontos por faltas, atrasos e demais ocorrências estavam regulares; o teto máximo legal foi observado; as horas extras foram devidamente autorizadas e seu pagamento correspondeu àquelas atestadas pela chefia;
- o controle dos comissionados é eficiente, existindo clara determinação da fonte pagadora;
- no exercício de 1999 o total da despesa com a remuneração dos Srs. Vereadores não ultrapassou o montante de 5% das Receitas Correntes do Município, conforme previsto no inciso VII, art. 29, da Constituição Federal de 1988, acrescido pela Emenda Constitucional nº 1, de 31.03.92."(fls. 43/44)
b) Despesas de Exercícios Anteriores
"- no exercício de 1999 o montante empenhado em DEA foi de R$269.922,21 e em 1998, foi de R$ 1.220.207,72, portanto houve uma redução de 77,88%;
- os controles adotados no processamento das Despesas de Exercícios Anteriores são eficientes;
- em amostra representando 95,61% do valor das Notas de Empenho emitidas em DEA, verificamos a existência de despesas irregularmente classificadas, no montante de R$ 55.147,92, onerando o orçamento do exercício de 1999 e caracterizando descumprimento ao disposto no artigo 60 da Lei Federal nº 4320/64 que veda a realização de despesas sem prévio empenho
- (...)Tal valor demonstra-se irrelevante em termos de reflexos na execução orçamentária pois representou 0,03% dos R$203.058.533,55 empenhados em 1999.
- em relação ao disposto no artigo 167, inciso II, da CF88, a auditoria verificou que as despesas irregularmente classificadas como DEA em 1999 apresentavam saldos suficientes nas dotações específicas para acolher as obrigações de natureza continuada ou conhecida, no exercício de 1998." (fls. 46/47)
c) Adiantamentos
"- as datas de emissão e pagamento das notas fiscais, referentes às despesas realizadas por conta dos adiantamentos foram posteriores ao recebimento do numerário pelo responsável, portanto, atendendo aos dispositivos legais.
- inexistência de servidores responsáveis por mais de dois adiantamentos, sem a devida prestação de contas;
- valor despendido para cada tipo de serviço prestado ou de material adquirido permaneceu abaixo do mínimo necessário para que fosse obrigatória a realização de certame licitatório;
- foram conferidos, por amostragem, o numerário e a documentação em poder dos agentes responsáveis por adiantamentos em aberto e foi observada a correção dos valores registrados nas movimentações e nos saldos dos extratos bancários;
- ausência de fracionamento na contratação de serviços e na aquisição de materiais, com o objetivo de evitar licitação." (fls. 49/50)
d) Sistema de Pagamentos
"- o sistema de controle de pagamentos da CMSP apresentou-se razoável;
- há definição de responsabilidades quanto à autorização, realização e registro dos pagamentos realizados pela CMSP;
- não há controles específicos, por data de vencimentos, que resultem numa programação de todos os pagamentos efetuados pela CMSP;
- nos testes realizados, observamos que a ordem cronológica dos pagamentos não foi obedecida, infringindo o art. 5º da Lei Federal 8.666/93." (fls. 53/54)
A respeito dessa última constatação, cabe aduzir que o achado auditoria que a embasou restringiu-se a amostragem efetuada durante o mês de julho de 1999 (fls. 53). Os pagamentos apurados, boa parte deles de pequena monta, referem-se, em sua totalidade a débitos vencidos no mês em questão ou, na pior hipótese, no mês anterior, sendo, portanto, as inversões cronológicas constatadas da ordem de dias.
e) Bens Móveis
"- os registros relativos à movimentação dos Bens Móveis foram adequadamente contabilizados e a documentação analisada apresentou-se legítima;
- no geral, os instrumentos de controle dos registros e da movimentação dos bens patrimoniais móveis revelaram-se eficientes e seguros, à exceção de um bem com localização diversa da registrada na Ficha de Controle;
- os bens estavam devidamente chapeados e em bom estado de conservação;
- o nível de segurança para evitar estragos, furtos, desvios e roubos mostrou-se adequado;
- a CMSP, à época da auditoria, mantinha contratos de manutenção preventiva e/ou corretiva dos seguintes bens: extintores, aparelhos de fax e telefonia, ar condicionado central, impressoras, microcomputadores e elevadores; somente as máquinas de escrever e de calcular estavam sem contrato de manutenção.
- (...)
- com base nos trabalhos realizados, a auditoria concluiu pela regularidade da contabilização dos bens móveis, legitimidade da respectiva documentação e segurança dos controles." (fls. 78/79)
f) Almoxarifado e Estoques
"- o levantamento físico efetuado por amostragem no estoque dos materiais guardaram conformidade com os totais mencionados nos relatórios do Almoxarifado;
- as análises efetuadas no Almoxarifado e na Contabilidade indicaram que ambos mantinham eficiente sistema de controle físico e contábil da movimentação dos materiais;
- os saldos e a movimentação do período analisado conferiram com os registros contábeis;
- o espaço onde se encontra instalado o Almoxarifado é razoável para o armazenamento dos materiais estocados;
- (...)
- a auditoria concluiu que os procedimentos relativos à gestão e controle do recebimento, da guarda e da distribuição dos materiais ofereceram segurança e apresentaram-se adequados." (fls. 79/80)
4. CONCLUSÃO DOS ÓRGÃOS TÉCNICOS
4.1 - Ressalvas e Determinações
Com base nos exames e auditorias realizados, os órgãos técnicos do Tribunal fizeram algumas ressalvas relativamente à gestão "sub examine", as quais reproduzo a seguir (fls. 122/124):
" Gestão Orçamentária
1) Folha de Pagamento
(...) ressalvamos que a Câmara Municipal de São Paulo não vêm efetuando o recolhimento das contribuições devidas ao INSS.
2) Despesas de Exercícios Anteriores
Das despesas pagas no exercício de 1999 na conta de DEA 20,43% referem-se a despesas realizadas no exercício de 1998, sem prévio empenho. Este procedimento feriu o princípio da anualidade, segundo o qual as despesas de um exercício não devem onerar o orçamento do exercício seguinte, e ainda, contrariou as disposições expressas no artigo 37 da Lei Federal nº 4.320/64 e no inciso II do artigo 167 da Constituição Federal.
3) Adiantamentos
Os processos referentes aos adiantamentos relativos aos meses de setembro a dezembro/99, não foram enviados ao TCMSP, caracterizando a inobservância do disposto no Art. 38, inciso VII da Lei 9.167/80.
4) Sistema de Pagamentos :
- A auditoria constatou a inexistência de controles específicos que resultem numa programação de todos os pagamentos que devem ser efetuados;
- nos testes realizados, observamos que a ordem cronológica dos pagamentos não foi obedecida contrariando o disposto no artigo 5º, da Lei Federal n º 8.666/93, que disciplina "....o pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada."
Gestão Patrimonial
1) Restos a Pagar
A auditoria observou, através dos testes efetuados, a permanência de valores registrados em Restos a Pagar que deixaram de representar obrigação efetiva da CMSP. Esses empenhos foram inscritos por estimativa em 1998, como segue:
empenho nº 1.195, no valor de R$ 173,48, referente ao INSS incidente sobre rescisões de 1998 (FS 213/98) e,
empenho nº 1.206, no valor de R$ 46.438,19, relativo a FGTS incidente sobre o 13º salário de 1998.
2) Consignações
Com relação ao HSPM e ao IPREM, a CMSP vem descumprindo o artigo 7º do Decreto nº 25.260/88, que preceitua o pagamento do produto das consignações no mês subsequente àquele a que se referir.
No tocante ao IRRF, a Portaria n º 262, de 05.09.90, determina que a retenção seja repassada no prazo máximo de 3 dias após a ocorrência do fato gerador. Contudo, a CMSP efetuou o recolhimento de apenas parte do valor, e de forma intempestiva ao longo do exercício.
3) Almoxarifado
Ainda não havia sido solucionada pendência apontada em auditoria anterior, relativa à reforma nas tubulações de gás que percorre um dos recintos do Almoxarifado. Observamos que encontra-se em tramitação processo licitatório, objetivando a reforma do local."
A conclusão geral de AUD, no que tange às contas, foi no sentido de que as impropriedades e irregularidades detectadas não foram suficientes para maculá-las, razão pela qual opinou por seu acolhimento, sem embargo da expedição das seguintes determinações (fls. 125/126):
" Despesas de Exercícios Anteriores
- Estimar as despesas de forma que as dotações orçamentárias referente as despesas de natureza continuada, as previsíveis e as conhecidas sejam empenhadas e totalmente contempladas no orçamento de sua competência.
Almoxarifado
- Que a Câmara Municipal providencie reforma nas tubulações de gás que percorre um dos recintos do Almoxarifado.
Adiantamentos
- Encaminhar os processos de adiantamentos a este Tribunal, conforme determina a Lei nº 9.167/80 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas).
Sistema de Pagamentos
- Implantar controle que permita atender à ordem cronológica, por data de vencimento, dos pagamentos as serem realizados a todos os fornecedores de bens e serviços.
Restos a Pagar
a) Que seja providenciada a baixa dos valores apurados nos testes efetuados pela auditoria, uma vez que estes deixaram de representar obrigação efetiva da CMSP, como segue:
- empenho nº 1.195, no valor de R$ 173,48, referente ao INSS incidente sobre rescisões de 1998 (FS 213/98) e,
- empenho nº 1.206, no valor de R$ 46.438,19, relativo a FGTS incidente sobre o 13º salário de 1998.
b) Que a CMSP promova minucioso levantamento dos saldos de empenhos inscritos em Restos a Pagar, visando a baixa de todos aqueles que não serão utilizados."
4.2 - Resposta da Origem e Manifestação Conclusiva de AUD
Cientificada das ressalvas dos órgãos técnicos, a origem procurou justificar-se por meio do ofício de fls. 137/140.
No que tange à inversão da ordem cronológica de alguns pagamentos apurada por AUD, que se afigura a irregularidade mais relevante, a justificativa da Administração da Câmara calcou-se nos seguintes fatores:
1º) atraso, em alguns casos, na liquidação da despesa por falta de documentação adequada do credor, ou, no caso de prestação de serviços, do recolhimento de encargos sociais, fazendo com que os processos de pagamento pendentes de regularização sejam sustados, sendo "ultrapassados" pelos formalmentes regulares;
2º) aplicação de multas a fornecedores ou prestadores de serviços, retardando-se, em conseqüência, o pagamento,
3º) "os pagamentos na Edilidade são feitos em sua grande maioria em carteira. Há casos em que o pagamento é disponibilizado no vencimento, mas o credor não vem retirar o cheque nesse dia, só o fazendo em data posterior, e o pagamento só é considerado na data de retirada do cheque , ficando configurado o atraso, bem como a não obediência da ordem cronológica" (fls. 139; grifei);
4º) "dadas as dificuldades financeiras do Município, os repasses de recursos não têm obedecido ao valor do duodécimo. Em razão disto, em determinados dias as nossas disponibilidades financeiras apresentam saldo baixo, e por este motivo nós, de modo geral, suspendemos os pagamentos, deixando esta reserva para uma emergência. No entanto, pequenos valores que não comprometam este saldo e que já estejam vencidos são liberados. Os valores com qualquer expressão, mesmo vencidos, continuam aguardando nova remessa de recursos para serem liquidados" (fls. 139/140).
Examinando essas e outras justificativas da origem sobre as demais impropriedades apontadas, AUD considerou atendida a determinação relativa à baixa de valores constantes de restos a pagar (letra "a" da determinação pertinente), mantendo as demais determinações sugeridas e ratificando sua conclusão anterior quanto ao acolhimento das contas.
5. MANIFESTAÇÕES DA PROCURADORIA DA FAZENDA MUNICIPAL E SECRETARIA-DIRETORIA GERAL
As doutas Procuradoria da Fazenda Municipal e Secretaria-Diretoria Geral acompanharam as conclusões dos órgãos técnicos, manifestando-se pelas aprovação das contas da Mesa da Câmara Municipal relativas ao exercício de 1999, com as determinações sugeridas pela Auditoria do Tribunal (respectivamente, fls. 151/155 e 156/159).
É o relatório.
VOTO
Acolho a manifestação dos preopinantes no sentido da aprovação das contas da Mesa da Edilidade relativas ao exercício de 1999.
Quanto à inversão constatada na ordem cronológica de pagamentos, entendo aceitáveis as explicações da origem.
Com efeito, as inversões apuradas são da ordem de dias (e não de meses ou anos), dentro do mesmo mês, e referem-se, em boa parte, a despesas de pequena monta, podendo ser debitadas a dificuldades e deficiências tanto de cunho administrativo e operacional, quanto de natureza orçamentária e financeira - estas últimas, cabe frisar, nem sempre sob o controle da Administração da Câmara.
Demais disso, a maioria dos pagamentos na Edilidade é feita "na boca do caixa", não configurando, em muitos casos, inversão de ordem cronológica, que deve ser considerada em função da disponibilidade do cheque na Tesouraria, e não de sua efetiva retirada pelo interessado.
Dessarte, não vislumbro dolo ou má-fé no ocorrido, elemento essencial para capitulá-lo como infração prevista no art. 92 da Lei nº 8.666/93, o que, todavia, não dispensa a necessidade de determinação a respeito, conforme proporei a seguir.
Isto posto, voto pela aprovação das contas da Mesa da Egrégia Câmara Municipal de São Paulo relativas ao exercício de 1999, com expedição das determinações sugeridas pelos órgãos técnicos, à exceção da referente ao sistema de pagamentos, a ser expressa nos seguintes termos:
Sistema de Pagamentos
a) Aperfeiçoar a sistemática de pagamentos, por meio da utilização de crédito em conta-corrente bancária, de sorte a eliminar ou reduzir os pagamentos em cheque;
b) Aprimorar o processo de liquidação da despesa, evitando atrasos e conseqüentes alterações na ordem dos pagamentos;
c) Observar o disposto no art. 5º, "in fine", da Lei nº 8.666/93, justificando, em caso de inobservância da ordem cronológica, mediante despacho prévio da autoridade competente, devidamente publicado.
É o meu voto.
Plenário Conselheiro Paulo Planet Buarque, 27 de junho de 2000.
a) ANTONIO CARLOS CARUSO - Relator.
OBS.: ANEXOS, VIDE DOM 06/07/00, PÁG. 48
