Processo nº 2014-0.186.450-0
INTERESSADO: WEBSTER UEIPASS MOHRIAK
ASSUNTO: Recurso contra despacho que indeferiu pedido para que fossem tomadas sem efeito multas de MPL.
Informação n° 0728/2015-PGM.AJC
PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO
Assessoria Jurídico-Consultiva
Senhor Procurador Assessor Chefe
Trata-se de processo documental de recurso, apresentado pelo interessado, contra despacho que indeferiu seu pedido para que fossem tornadas sem efeito multas de MPL aplicadas contra ele em função da regularização dos serviços, comunicada à Subprefeitura (fls. 1). O referido despacho, encartado às fls. 2, indeferiu o pedido formulado ao fundamento de que a comunicação de regularidade fora feita de forma intempestiva.
Conforme revela a instrução processual, foram aplicadas as multas de fls. 7, 8 e 9, referentes a infrações constatadas na data de 27/9/2013. Os autos de multa foram lavrados em 30/9/2013, assim como os autos de intimação de fls. 5 e 6 para que fossem sanadas as irregularidades no prazo de 60 dias. As multas, bem como os autos de intimação, foram comunicadas ao infrator via carta com AR, expedida para o endereço cadastrado na Prefeitura, como sói ocorrer. A carta foi recebida, aparentemente, em 7/10/2013, cf. AR de fls. 40.
Houve, ainda, publicação de edital de intimação da aplicação das penalidades, na data de 20/11/2013, cf. fls. 50.
A comunicação da regularização do passeio e limpeza foi feita em 5/12/2013, cf. requerimento inicial do processo n° 2013-0.359.727-2 (acompanhante).
A controvérsia existente neste processo (bem como no processo n° 2014-0.272.177-0) diz respeito ao prazo de 60 dias, previsto no §2º do artigo 14 da Lei municipal nº 15.442/11, verbis:
Art. 14 - Na hipótese do não atendimento da intimação nos prazos estabelecidos no art. 11 desta lei, nova multa será aplicada por irregularidade constatada.
§ 1º A multa prevista no "caput" deste artigo será renovada a cada 60 (sessenta) dias até que haja a comunicação do saneamento da irregularidade ou a constatação da regularização pela Administração Municipal. (Redação dada pela Lei nº 15733/2013)
§ 2º A regularização da limpeza, fechamento ou passeio, devidamente comunicada à Subprefeitura competente, tornará sem efeito a multa que tenha sido aplicada, nos termos desta lei, nos 60 (sessenta) dias antecedentes à comunicação. (Redação acrescida pela Lei nº 15733/2013)
De início, SP-CL/CPDU entendeu que o termo "aplicada" deveria ser entendido como a data da emissão do auto de multa, o que significaria dizer, por vias transversas, que o interessado teria 60 dias, a partir da lavratura da multa, para regularizar o muro, passeio ou limpeza, se quisesse que a multa aplicada fosse tornada sem efeito (fls. 57). Já a d. assessoria jurídica da Subprefeitura entendeu (cf. fls. 70/72) que o prazo de 60 dias deveria começar a ser contado da data da publicação do edital de intimação da multa, nos termos do art. 12 do mesmo diploma legal, verbis:
Art. 12 - Os autos de multa e de intimação serão dirigidos ao responsável ou seu representante legal, assim considerados o mandatário, o administrador ou o gerente, pessoalmente ou por via postal com aviso de recebimento, no endereço constante do Cadastro Imobiliário Fiscal, nos termos da Lei n° 10.208, de 5 de dezembro de 1986.
§ 1º Presumir-se-á o recebimento dos autos de multa e de intimação quando encaminhados ao endereço constante do Cadastro Imobiliário Fiscal.
§ 2º A multa e a intimação serão objeto de publicação por edital no Diário Oficial da Cidade.
§ 3º O prazo para atendimento da intimação será contado em dias corridos, a partir da data da publicação do edital, excluído o dia do início e incluído o dia do fim.
Art. 13 - O responsável fica obrigado a comunicar, diretamente à Prefeitura do Município de São Paulo, que as irregularidades constatadas foram sanadas, até o termo final do prazo para atendimento da intimação.
Segundo a manifestação de SP-CL/AJ, a lógica proposta pela CPDU não se compatibilizaria com os princípios do contraditório e ampla defesa, eis que os interessados, via de regra, não tem ciência imediata da aplicação da multa (quando da sua lavratura).
A CPDU, às fls. 74/75, reiterou sua interpretação, por considerar que o legislador fez distinção entre o prazo para obtenção do benefício de tornar sem efeito a multa aplicada, e o prazo para defesa e atendimento à intimação. No primeiro caso, o prazo seria contado da lavratura da multa, por expressa disposição legal.
Encaminhado, o processo, para SMSP, SGUOS posicionou-se ao lado de CPDU, por entender que o prazo de 60 dias previsto no §2º do artigo 14 da Lei municipal nº 15.442/11, tem termo inicial no comunicado de regularização e conta-se para trás (retroage), para alcançar as multas aplicadas dentro de tal prazo - ao contrário do prazo para defesa que conta-se para frente, a partir da ciência da multa pelo infrator (fls. 80/81).
A d. assessoria jurídica de SMSP, no parecer de fls. 83/89, entendeu que a Lei 15.442/11 contemplou prazos para três situações diversas. Primeiro, para o exercício de defesa. Neste caso, o prazo é de 60 dias, contados da publicação do edital, cf. previsão do art. 16 da norma legal1:
Art. 16 - Contra a aplicação das multas previstas nos arts. 8º, 11, 14, § 1º do art. 19 e §§ 1º e 3º do art. 20 desta lei, caberá a apresentação de defesa, com efeito suspensivo, dirigida ao Supervisor de Fiscalização da Subprefeitura, no prazo de 60 (sessenta) dias, contados a partir da data de publicação do edital referido no § 2º do art. 12 desta lei, excluído o dia do início e incluído o dia do vencimento. (Redação dada pela Lei nº 16.126/2015)
Segundo, para o atendimento do auto de intimação para regularizaçao, sob pena de reaplicação da multa, também dentro do prazo de 60 dias, contado da publicação do edital:
Art. 12 - Os autos de multa e de intimação serão dirigidos ao responsável ou seu representante legal, assim considerados o mandatário, o administrador ou o gerente, pessoalmente ou por via postal com aviso de recebimento, no endereço constante do Cadastro Imobiliário Fiscal, nos termos da Lei nº 10.208, de 5 de dezembro de 1986.
§ 1º Presumir-se-á o recebimento dos autos de multa e de intimação quando encaminhados ao endereço constante do Cadastro Imobiliário Fiscal.
§ 2º A multa e a intimação serão objeto de publicação por edital no Diário Oficial da Cidade.
§ 3º O prazo para atendimento da intimação será contado em dias corridos, a partir da data da publicação do edital, excluído o dia do início e incluído o dia do fim.
Art. 14 - Na hipótese do não atendimento da intimação nos prazos estabelecidos no art. 11 desta lei, nova multa será aplicada por irregularidade constatada.
§ 1º A multa prevista no "caput" deste artigo será renovada a cada 60 (sessenta) dias até que haja a comunicação do saneamento da irregularidade ou a constatação da regularização pela Administração Municipal. (Redação dada pela Lei nº 15733/2013)
A terceira situação, incluída pela Lei nº 15.733/13, contemplaria a "anistia" das multas aplicadas no período de 60 dias antecedentes à comunicação de regularização. Trata-se da disposição do art. 14, §2º, que se discute neste processo. E, por multa "aplicada", deveria ser entendida a multa lavrada nos 60 dias anteriores.
Portanto, no entendimento do i. Procurador de fls. 89, a lei contemplou três situações distintas, que não mereceriam ser confundidas umas com as outras. Quanto à interpretação do art. 14, §2º, atentou que a Administração deve se pautar pelo princípio da legalidade, cabendo ao administrador aplicar a norma nos seus exatos termos, sem ampliação, principalmente no que diz respeito à concessão de benefício.
A i. Procuradora assessora chefe, no encaminhamento de fls. 90/92, relata que no âmbito da própria assessoria jurídica foram oficializadas opiniões divergentes, eis que, no processo 2014-0.272.177-0 (acompanhante provisório), Procuradora integrante de SMSP/ATAJ manifestou opinião no sentido de que o prazo previsto no do §2º do artigo 14 da Lei municipal nº 15.442/11 deveria alcançar as multas cuja publicação em edital ocorreu dentro do prazo de 60 dias, com o fim de harmonizar a interpretação do dispositivo com as demais regras da Lei e do decreto regulamentador (parecer de fls. 62/65 do PA citado). Em função das controvérsias, submeteu, a questão, a esta Procuradoria Geral, para análise.
É o relato do necessário.
O ponto em análise, como adiantado, diz respeito à interpretação do disposto no §2º do artigo 14 da Lei municipal nº 15.442/11, segundo o qual:
§2º - A regularização da limpeza, fechamento ou passeio, devidamente comunicada à Subprefeitura competente, tornará sem efeito a multa que tenha sido aplicada, nos termos desta lei, nos 60 (sessenta) dias antecedentes à comunicação.
Realmente, conforme manifestações antecedentes neste processo, nos termos do dispositivo legal, o prazo de 60 dias nele previsto retroage, a partir da comunicação da regularização, para alcançar (e tornar sem efeito) a multa aplicada no período. Isso significa dizer, dito de outra forma, que, a partir da aplicação da penalidade, os interessados têm 60 dias para promover a regularização e comunicá-la à Subprefeitura. Note-se que esta segunda assertiva é igual à primeira, apenas vista sob outro ângulo. A regra que estabelece o prazo de 60 dias, a partir da publicação do edital de intimação da multa, para a apresentação de defesa, poderia, por exemplo, ser escrita da seguinte forma: "a defesa será considerada tempestiva quando o auto de multa a que se referir houver sido publicado em edital, no máximo, nos 60 dias antecedentes", o que teria o mesmo sentido da regra atualmente existente. Portanto, a forma como inserido o prazo na norma legal, se contado para frente ou para trás, não é por si só relevante para respondermos à dúvida.
A compreensão da regra por SP-CL/CPDU, SMSP/SGUOS e pelo i. Procurador oficiante neste processo, tem como base uma interpretação literal da norma. De fato, literalmente, multa "aplicada" diz respeito a multa "lavrada". É uma interpretação possível, respeitável, mas não cremos que seja a mais razoável.
Isso porque, (1) seja lida a norma em conjunto com as demais disposições do referido diploma legal (interpretação sistemática), (2) seja lida a norma com base na finalidade da lei (interpretação teleológica), ou (3) seja lida conforme o princípio constitucional da publicidade, a sua interpretação seria diversa.
Analisemos os argumentos, um a um:
(1)
O prazo de 60 dias não é previsto apenas no dispositivo supratranscrito. Ele também é previsto no art. 11 da lei, no §1º do art. 14, no art. 16, e no art. 18 (sendo que este último dispositivo trata de outro tipo de infração):
Art. 11 - O descumprimento das disposições desta lei acarretará a lavratura, por irregularidade constatada, de autos de multa e de intimação para regularizar a limpeza, o fechamento ou o passeio, conforme o caso, no prazo improrrogável de 60 (sessenta) dias." (Redação dada pela Lei nº 15733/2013)
Art. 14- Na hipótese do não atendimento da intimação nos prazos estabelecidos no art. 11 desta lei, nova multa será aplicada por irregularidade constatada.
§ 1º A multa prevista no "caput" deste artigo será renovada a cada 60 (sessenta) dias até que haja a comunicação do saneamento da irregularidade ou a constatação da regularização pela Administração Municipal. (Redação dada pela Lei nº 15733/2013)
Art. 16- Contra a aplicação das multas previstas nos arts. 8º, 11, 14, § 1º do art. 19 e §§ 1º e 3º do art. 20 desta lei, caberá a apresentação de defesa, com efeito suspensivo, dirigida ao Supervisor de Fiscalização da Subprefeitura, no prazo de 60 (sessenta) dias, contados a partir da data de publicação do edital referido no § 2º do art. 12 desta lei, excluído o dia do início e incluído o dia do vencimento. (Redação dada pela Lei nº 16.126/2015)
Art. 18- A Prefeitura poderá efetuar a apreensão e a remoção do mobiliário urbano, caso a irregularidade prevista no art. 8º desta lei perdure por mais de 60 (sessenta) dias.
Note-se que o art. 11 prevê uma lógica, seguida pelos demais dispositivos: havendo infração, serão lavrados autos de multa e intimação para regularizar o muro/passeio/limpeza em 60 dias. Se não atendida a intimação no prazo estabelecido, nova multa será aplicada, e poderá ser renovada a cada 60 dias. Ainda, contra a aplicação da multa, cabe defesa no mesmo prazo de 60 dias.
Nos termos dos §§ 2º e 3º art. 12, o prazo para atendimento da intimação conta-se em dias corridos, a partir da publicação de edital:
§ 2º A multa e a intimação serão objeto de publicação por edital no Diário Oficial da Cidade.
§ 3º O prazo para atendimento da intimação será contado em dias corridos, a partir da data da publicação do edital, excluído o dia do início e incluído o dia do fim.
Portanto, após a intimação da multa por edital, o interessado pode apresentar defesa (com efeito suspensivo) ou regularizar os serviços, sob pena de reaplicação das multas. Se interpretado o §2º do art. 14 de uma forma, caso regularizados os serviços neste mesmo período de 60 dias depois da intimação, a multa aplicada seria tornada sem efeito. Se interpretado de outra forma, o período seria diverso, eis que valeria não a intimação da multa, mas a sua lavratura. Assim, seguindo esta última interpretação, para o fim de evitar a reaplicação da multa, bem como para se defender, o prazo seria de 60 dias a partir da intimação por edital; já para o fim de tornar sem efeito a multa aplicada, o prazo contar-se-ia da lavratura (eis que atingiria apenas as multas lavradas nos 60 dias anteriores à regularização).
Se é verdade que nada impediria a fixação, pela lei, de períodos diversos para uns efeitos e para outros efeitos, por outro lado não enxergamos racionalidade na distinção. Ao longo de todo o texto legal, é reprisada a obrigação do interessado em, intimado, regularizar os serviços e comunicar a regularização dentro do prazo de 60 dias. Neste sentido o art. 13, que dispõe que "o responsável fica obrigado a comunicar, diretamente à Prefeitura do Município de São Paulo, que as irregularidades constatadas foram sanadas, até o termo final do prazo para atendimento da intimação".
Tanto a ideia é a de unificar o mesmo interregno para todos os fins, que o prazo para apresentação de defesa foi ampliado de 15 para 60 dias, pela recente Lei nº 16.126/15, também contado da data da publicação do edital. Assim, parece-nos que uma interpretação sistemática do diploma legal conduziria a considerar, também para os fins de tornar sem efeito a multa aplicada, o mesmo lapso temporal. O interessado seria intimado para regularizar os serviços em 60 dias, sob pena de reaplicação da multa, e "confirmação" da penalidade aplicada - e, no mesmo prazo, poderia apresentar defesa.
Fosse a intenção da lei fixar prazos diversos para cada finalidade, tenderíamos a concordar que a interpretação da norma em conjunto com as demais do mesmo diploma legal não seria suficiente para entender que o prazo previsto no art. 14, §2º, contaria da lavratura da multa. Porém, pelo que apuramos, não foi esta a intenção da Administração ao propor a Lei nº 15.733/13, que acrescentou ao art. 14 o §2º (e, consequentemente, o "benefício" de tornar sem efeito a multa aplicada no caso de regularização).
(2)
Na exposição de motivos que acompanhou o encaminhamento do projeto de lei que veio a acrescentar o §2º ao art. 14, o Executivo esclareceu (v. cópias do PA 2011-0.257.162-4, que anexamos às fls. retro):
"Com efeito, verificou-se que o sistema em vigor, ao prever a imediata aplicação de sanções pecuniárias pelo não atendimento de posturas municipais de caráter precipuamente técnico, não oferece ao munícipe a oportunidade de a elas previamente tomar conhecimento e se adequar antes de ser efetivamente punido.
(...)
Além disso, a medida se mostrará bastante eficaz, principalmente naquelas situações em que o próprio interessado desconhece que a situação fática existente não atende aos parâmetros técnicos previstos na norma correlata, podendo corrigi-la tão logo cientificado, sem se sujeitar a qualquer penalidade"
Como se vê, a intenção da alteração seria a de cientificar o infrator e conferir a possibilidade de ele se adequar antes da punição efetiva. A oportunidade para correção deveria ser dada, segundo o trecho supratranscrito, "tão logo cientificado" o interessado.
Ora, tornar sem efeito apenas as multas que tenham sido lavradas dentro do prazo de 60 dias anteriores à comunicação de regularização, não garante, ao interessado, um prazo para se conformar à lei a partir da ciência, como parece ter sido a intenção quando da propositura do PL. Como a ciência ocorre quase sempre posteriormente à lavratura, estaríamos subtraindo, do interessado, um certo período para promoção da adequação.
Depois que o projeto de lei foi aprovado pela Câmara (que estendeu o prazo previsto no PL de 30 para 60 dias), e antes do encaminhamento à sanção, o substitutivo foi submetido à SMSP, cuja assessoria jurídica se manifestou no seguinte sentido:
"Ora, se o objetivo visado pelo Executivo em instituir uma anistia às multas aplicadas por infração à Lei 15.442/11 é justamente estimular a realização da obra pelos munícipes nem seus passeios, a fim de adequá-los às normas estabelecidas pela Lei municipal nº 15.422/11, nada mais adequado do que aumentar o prazo de renovação da multa, dando a possibilidade de se materializar a obra num prazo razoável, qual seja, 60 dias.
Ademais, entendemos que a alteração no §2º do art. 14 não implica em instituir uma nova hipótese de anistia, tal como fora levado a cabo pelo art. 3º do PL. É que a ampliação do prazo no §2º do art. 14 apenas acompanha a dilação do prazo, para renovação da multa, de 60 dias, feita pelo §1º do preceptivo, de modo a que a anistia concebida pelo Executivo Municipal continua abrangendo somente uma única multa, anteriormente lavrada."
Portanto, parece-nos que a finalidade da lei não era a de fixar um período diverso para a regularização, que seria contado da lavratura da multa, antes mesmo da intimação do interessado. A intenção era a de justamente, após a intimação, conferir prazo para a regularização, com o incentivo de ser cancelada a penalidade anteriormente aplicada.
(3)
Por fim — mas não menos importante — entendemos que a interpretação da regra segundo o princípio constitucional da publicidade conduziria ao entendimento no sentido de que o curso temporal de 60 dias anteriores à comunicação deve colher as multas cuja intimação tenha sido feita no prazo, e não as lavradas no prazo, o que significa, como ressaltado à jusante, que o período conta-se da intimação, e não da lavratura.
Em nosso sentir, feriria o princípio da publicidade a contagem de um prazo, relevante para o cidadão (na medida em que pode ter efeitos desfavoráveis, que seria a confirmação da autuação), a partir da lavratura da multa, e antes da sua efetiva ciência do ato. A multa só deve produzir efeitos para o cidadão a partir da sua ciência (ou da oportunização da ciência). Antes disso, a multa pode existir, mas não é eficaz em relação ao munícipe. Ora, se ela não é eficaz, ela não pode produzir qualquer efeito desfavorável, incluindo o início da contagem do prazo para regularização (que acarreta o cancelamento da autuação). Aliás, o início da contagem do prazo para regularização antes da ciência do interessado que ele deve se regularizar é quase que uma contradictio in terminis.
Em tese, o prazo poderia ser contado da data em que recebida, pelo interessado, a notificação postal, que regularmente ocorre antes da intimação editalícia da aplicação da penalidade (neste caso, por exemplo, a notificação postal ocorreu aproximadamente uma semana após a lavratura da multa, enquanto o edital só foi publicado mais de um mês depois2). Entretanto, a opção legislativa foi considerar, no art. 12, §3º, que "o prazo para atendimento da intimação será contado em dias corridos, a partir da data da publicação do edital, excluído o dia do início e incluído o dia do fim". Como o edital é publicado depois da notificação postal, a regra legal não cria maiores problemas. A sua principal razão (de ordem jurídica) é que, muitas vezes, a notificação postal não é recebida, de modo que, em tais hipóteses, resta a publicação por edital para conferir um mínimo de publicidade à aplicação da multa.
Por tais razões, entendemos que o trecho "multa que tenha sido aplicada", previsto no §2º do art. 14, deve ser compreendido como "multa cuja aplicação tenha sido comunicada ao infrator, nos termos do artigo 12, §§ 2º e 3º, do mesmo diploma legal", o que equivale dizer que o prazo para regularização, para os fins de tornar sem efeito a multa lavrada, conta-se da intimação por edital, e não da data da lavratura.
Não há qualquer óbice numa interprretação, podemos dizer, não baseada na literalidade do dispositivo, mas na sua intenção e no seu papel dentro da sistemática trazida pela lei, bem como em consonância com princípios constitucionais, ainda que tal interpretação acabe se revelando mais "ampliativa" que a interpretação literal. Vale recordar que, por não nos encontrarmos no campo do direito tributário, não se aplicam as disposições do CTN, segundo as quais as regras de anistia se interpretam literalmente. E, mesmo que fosse aplicável o CTN, vale frisar que a disposição legal do §2º do art. 14 não se enquadraria na definição legal de anistia (exclusão, por lei, dos créditos referentes às infrações), que pressupõe uma lei posterior à prática da infração. Na situação sob análise, a multa é ou não confirmada a depender da regularização, o que significa que não estamos diante de uma norma benéfica em si, mas de uma norma sancionatória, segundo a qual, no caso de não regularização, será confirmada a penalidade. Fosse aplicado o CTN, parece-nos que a norma a ser utilizada para fins de interpretação seria o art. 112, segundo o qual "a lei tributária que define infrações, ou lhe comina penalidades, interpreta-se da maneira mais favorável ao acusado, em caso de dúvida quanto: (...) II - à natureza ou às circunstâncias materiais do fato, ou à natureza ou extensão dos seus efeitos;".
Sub censura.
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São Paulo, 12/06/2015.
RODRIGO BRACET MIRAGAYA
Procurador Assessor - AJC
OAB/SP 227.775
PGM
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De acordo.
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São Paulo, 12/06/2015.
TIAGO ROSSI
Procurador Assessor Chefe - AJC
OAB/SP 195.910
PGM
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1 No parecer de SMSP/ATAJ, o i. Procurador oficiante menciona prazo de 15 dias -- que, de fato, era o previsto na regra legal citada, que havia sido alterada pela Lei nº 15.733/13. Porém, recentemente, a norma sofreu nova alteração, pela Lei nº 16.126/15, que estendeu o prazo para 60 dias.
2 Segundo informação de fls. 39, os autos de multa são publicados todo dia 20 do mês seguinte ao seu cadastramento.
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Processo nº 2014-0.186.450-0
INTERESSADO: WEBSTER UEIPASS MOHRIAK
ASSUNTO: Recurso contra despacho que indeferiu pedido para que fossem tomadas sem efeito multas de MPL.
Cont. da Informação n° 0728/2015-PGM.AJC
SECRETARIA DOS NEGÓCIOS JURÍDICOS
Senhor Secretário
Encaminho estes autos à Vossa Excelência, com a manifestação da Assessoria Jurídico-Consultiva desta Procuradoria Geral, que acompanho, no sentido de que o trecho "multa que tenha sido aplicada", previsto no §2º do art. 14 da Lei municipal nº 15.442/11, deve ser compreendido como "multa cuja aplicação tenha sido comunicada ao infrator, nos termos do artigo 12, §§ 2º e 3º, do mesmo diploma legal", o que equivale dizer que o prazo para regularização, para os fins de tornar sem efeito a multa lavrada, conta-se da intimação por edital, e não da data da lavratura da multa.
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São Paulo, 07/07/2015.
ANTÔNIO CARLOS CINTRA DO AMARAL FILHO
PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO
OAB/SP 162.363
PGM
Este texto não substitui o original publicado no Diário Oficial da Cidade de São Paulo
