do AIIPM n° 45004497 (TID n° 16068317)

INTERESSADO: COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO – CETESB

ASSUNTO:Auto de infração e imposição da penalidade de multa. Defesa e recursos administrativos. Pedido de revisão da Ementa n° 11.674-PGM.

Informação n° 0543/2017-PGM.AJC

COORDENADORIA GERAL DO CONSULTIVO

Assessoria Jurídico-Consultiva

Senhora Procuradora Assessora Chefe

O Departamento de Defesa do Meio Ambiente e do Patrimônio - DEMAP questiona a sua atribuição para apresentação de defesa administrativa contra auto de infração e imposição da penalidade de multa aplicado pela CETESB ao Município (fls. 1). Embora, dada a exiguidade do prazo, DEMAP tenha efetivamente protocolado a defesa no caso em questão, solicitou a revisão da Ementa n° 11.674-PGM para casos vindouros, eis que, no entendimento do Departamento (fls. 7/11 e 48/49):

(1) o Decreto n° 57.263/16 não atribui a DEMAP competência para defesa em processos administrativos (exceto junto aos tabelionatos, para fins de regularização registrária de imóveis);

(2) dada a limitação de recursos, a atuação extrajudicial da unidade acaba afetando a sua atribuição precípua, que é a judicial;

(3) falta expertise das unidades do Departamento para questionar aspectos técnicos das autuações da CETESB, em especial considerando o exíguo prazo para defesa.

DEMAP juntou, ainda, cópia de questionamento similar feito pelo Departamento Judicial - JUD acerca do mesmo tema, no qual JUD também entendeu que o Decreto n° 57.263/16 não atribui à PGM a atuação no contencioso administrativo. Segundo manifestação encartada às fls. 42/47, "não é pelo fato do artigo 14 do Decreto municipal n° 57.263/16 atribuirá PGM a representação extrajudicial do Município de São Paulo, estendida às autarquias por seu §1°, que isso tem o condão de transferir à Procuradoria Geral do Município a atribuição de fazer as defesas em todos os processos administrativos instaurados perante a Administração Municipal Direta e Indireta, cuja elaboração sequer precisa ser feita por advogado". Ponderou, ainda, que além de prejudicar o trabalho principal da unidade (JUD.22, naquele caso), a defesa administrativa restou prejudicada porque a entidade que recebeu a notificação da infração estaria muito mais próxima dos fatos e com melhores condições de rebatê-los em defesa administrativa - contando, inclusive, com assessoria jurídica própria para a devida orientação.

É o relato do necessário.

No parecer ementado sob o n° 11.674, de 2015, esta Procuradoria Geral havia fixado orientação no sentido de que, nos termos da Lei municipal n° 10.182/86 (art. 2^o, inc. I) e do Decreto n° 27.321/88 (art. 3^o, inc. I¹), "compete à Secretaria dos Negócios Jurídicos, por intermédio da Procuradoria Geral do Município, a representação extrajudicial do Município de São Paulo",detendo, "como regra geral, a atribuição para a interposição de impugnações administrativas em face de autuações aplicadas ao Município ou a seus órgãos". Concluiu que, internamente à estrutura da PGM, caberiam aos  Departamentos (órgãos executivos da Procuradoria) a efetivação da atribuição em questão, em função da matéria.

Discordamos, respeitosamente, de DEMAP e JUD quando propõem que a Procuradoria Geral do Município não teria atribuição para apresentação de defesa e recursos administrativos, nos termos do novo Decreto n° 57.263/16, que reorganizou a PGM. Referido Decreto repete o antigo quando insere, como competência da Procuradoria, "representar judicial e extrajudicialmente o Município" (art. 14, inc. I).

E, embora não esteja prevista competência específica de DEMAP, ou de qualquer outro Departamento, para apresentação de defesas e recursos administrativos - da mesma forma que não é prevista competência específica da PGM para tanto -, o termo "instâncias" previsto nos incisos que relacionam as atribuições de DEMAP³ e dos demais departamentos pode ser compreendido não apenas como instâncias judiciais, mas também como instâncias administrativas, interpretando-se, assim, o referido decreto em consonância com a Lei municipal n° 10.182/86, que prevê, genericamente, atribuições extrajudiciais à PGM.

Por tal razão, mantemos o entendimento da Ementa n° 11.674-PGM, no sentido de que a PGM tem, genericamente, competência para atuar em processos contenciosos administrativos, por meio dos seus órgãos de execução.

Por outro lado, concordamos com JUD e DEMAP quando ponderam que a representação extrajudicial desempenhada pela PGM não pode ser estendida a ponto de tornar a Procuradoria uma extensão das Secretarias municipais. Os Secretários e demais titulares de órgãos municipais desempenham costumeira e ordinariamente a representação extrajudicial do Município perante terceiros, seja quando assinam contratos ou outros   instrumentos obrigacionais, seja quando se reúnem com interessados  (representantes de entes públicos ou privados) para discussão de políticas  públicas nas áreas de atuação do respectivo órgão público. Para cada atribuição das Secretarias, geralmente inserem-se poderes de representação extrajudicial relacionados a tal atribuição.

Tomemos o exemplo da Secretaria Municipal de Saúde, organizada nos termos do Decreto n° 57.538/16, segundo o qual compete à pasta:

I - formular e executar a Política Municipal de Saúde;

II- gerir o Sistema Único de Saúde - SUS no âmbito do Município de São Paulo;

III- planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os sen/iços de saúde do SUS, diretamente ou mediante participação complementar da iniciativa privada;

IV- exercer a regulação do SUS Municipal, por meio da definição, acompanhamento e avaliação de normas, padrões e critérios de excelência para a gestão e funcionamento dos serviços de saúde voltados à qualidade da atenção e satisfação do usuário;

V- articular-se com os órgãos de fiscalização do exercício profissional e outras entidades representativas da sociedade civil para a definição e controle dos padrões éticos para a pesquisa, ações e serviços de saúde;

VI- coordenar a elaboração, execução e avaliação dos instrumentos de gestão do SUS, previstos na legislação vigente, em consonância com os princípios desse sistema de saúde e demais instrumentos de apoio à gestão, divulgando-os após apreciação do Conselho Municipal de Saúde, bem como atualizando-os periodicamente;

VII- propor e firmar convénios, acordos, cooperação técnica e protocolos para implementação das políticas de saúde, bem como captar recursos perante as instituições públicas e privadas, nacionais, estrangeiras e internacionais;

VIII- fortalecer o processo de controle social no SUS;

IX- articular ações com o Conselho Municipal de Saúde, com entidades representativas dos profissionais da saúde, com os movimentos sociais e com os demais órgãos e entidades do Município, do Estado e da União que atuam na área de saúde ou que com essa possam contribuir;

X- cooperar tecnicamente com outros municípios, subsidiando a construção de modelos assistenciais e de gestão de acordo com as diretrizes e pactuações do SUS;

XI- realizar pesquisas e estudos na área de saúde;

XII- avaliar a incorporação de novas tecnologias em saúde;

XIII celebrar contratos e convénios com entidades prestadoras de serviços privados de saúde e avaliar sua execução;

XIV- estabelecer normas complementares para as ações e serviços públicos de saúde no âmbito do Município;

XV- requisitar bens e serviços, tanto de pessoas físicas como jurídicas, assegurando- lhes justa indenização, para atendimento de necessidades coletivas, urgentes e transitórias, decorrentes de situações de perigo iminente, de calamidade pública ou de irrupção de epidemias.

Pode-se perceber que cada competência prevista envolve - de forma subjacente ou explicita - poderes de representação extrajudicial para o efetivo exercício de tais competências. A representação extrajudicial que é atribuída à PGM não tem o condão de suprimir tais poderes das demais instituições municipais, nas áreas relacionadas às suas competências.

Tal fato não passou desapercebido no Decreto n° 57.263/16 que reorganizou a PGM, o qual previu no §2° do art. 14:

"§ 2^o - A representação extrajudicial atribuída à Procuradoria Geral do Município não exclui:

I - o exercício das competências próprias dos agentes públicos municipais na celebração de contratos e de outros instrumentos jurídicos;

II - a competência delegada nos termos do Decreto n° 52.860, de 20 de dezembro de 2011."

O Decreto n° 52.860/11, mencionado no inciso II supratranscrito, prevê, no seu primeiro e único artigo:

"Art. 1^o- Fica delegada competência aos Secretários Municipais para, no âmbito das respectivas Pastas, receber notificações e intimações decorrentes de processos administrativos de fiscalização promovida por órgãos da administração federal ou estadual em face do Município de São Paulo.

• 1^o Incumbirá à respectiva Secretaria Municipal adotar as medidas necessárias para remessa do expediente, no primeiro dia útil posterior ao recebimento da notificação ou da intimação, às áreas competentes e, se for o caso, á Procuradoria Geral do Município - PGM, prestando todas as informações pertinentes, em especial quanto á natureza do débito, para ciência e adoção das medidas administrativas ou judiciais cabíveis, visando á regularização dentro do prazo concedido para essa finalidade.
• 2^o A competência de que trata o "caput" deste artigo poderá ser delegada pelo Titular da Pasta ao Coordenador a que se refere o § 1° do artigo 2° do Decreto n° 52.295, de 5 de maio de 2011."

O Decreto n° 57.263/16. ao prever, no 2° do art. 14. que a competência delegada extrajudicial da PGM não exclui a competência delegada nos termos do Decreto 52.860/11 nem as competências próprias dos demais agentes públicos municipais, admite, ao nosso ver, que a competência extrajudicial da Procuradoria (seja competência extrajudicial em geral, seja a extrajudicial específica para defesas administrativas em processos de fiscalização) não é exclusiva.

Convém sublinhar que o §1° do art. 1^o do Decreto 52.860/11 supratranscrito prevê a remessa do expediente (que tenha como objeto 'notificações e intimações decorrentes de processos administrativos de fiscalização promovida por órgãos da administração federal ou estadual em face do Município de São Paulo) à PGM 'se for o caso'. Naturalmente, se o órgão competente vislumbrar a necessidade de tomada de alguma medida judicial em face da autuação, será, necessariamente, o caso de envio do expediente - devidamente instruído - à PGM, para que a Procuradoria possa avaliar a situação e tomar as providências judiciais necessárias. O órgão competente, entretanto, poderá tomar outras medidas, como reconhecer o débito (nos casos de multas) ou a procedência da intimação, tomando as ações necessárias destinadas a corrigir seu comportamento. Poderá discordar da eventual multa aplicada, mas adotar como estratégia o questionamento futuro da penalidade, por meio dos embargos à execução fiscal (também de competência exclusiva da PGM). Poderá, ainda, tendo alguma dúvida jurídica a respeito da procedência da autuação, enviar o expediente à Coordenadoria Geral do Consultivo da PGM, para que a questão seja equacionada. Poderá entrar em contato diretamente com a entidade autuante, para buscar solução conjunta - que poderá levar à assinatura de termo de ajustamento de conduta ou instrumento congénere. Ou ainda, se discordar da autuação, poderá entender conveniente a apresentação de defesa ou recurso administrativo. Neste último caso (assim como noutros casos - como quando o ente público resolver regularizar seu comportamento, por exemplo), parece-nos que, ordinariamente, não será o caso de envio do expediente à PGM, exceto quando a questão envolver alguma competência explícita da Procuradoria. E, mesmo quando for necessária oitiva da PGM - quando houver ação judicial discutindo o tema, por exemplo - isso não significará que caberá à Procuradoria a elaboração e interposição do meio de impugnação extrajudicial cabível.

Em suma, o fato do Decreto n° 52.860/11 prever envio das notificações e intimações decorrentes de processos de fiscalização de outros entes à Procuradoria Geral do Município, se for o caso, não conduz ao % entendimento de que será o caso sempre que for necessária atuação extrajudicial. Se assim fosse, o §2° do art. 14 do Decreto n° 57.263/16 não precisaria ressalvar a competência das pastas para atuar extrajudicialmente em tais hipóteses.

Entendemos, portanto, que a competência ordinária para decidir acerca da apresentação (ou não) de defesa ou recurso administrativos - bem como para efetivamente apresentá-los é da pasta interessada. Mencione-se, a propósito, que as Secretarias contam com assessorias jurídicas, que podem orientar a unidade internamente responsável pela elaboração da peça. E tais assessorias, no âmbito da Administração Direta, Fundacional e Autárquica, são institucionalmente vinculadas à PGM⁴, de forma que a Procuradoria Geral não se retira totalmente do processo do contencioso administrativo. Ademais, convém recordar que qualquer dúvida que as assessorias jurídicas tenham poderão ser submetidas à Procuradoria Geral para análise, a qual também não certamente se furtaria em auxiliar o órgão interessado na elaboração de eventual petição. Como afirmam JUD e DEMAP, parece ser mais eficiente que a pasta alvo da fiscalização (e que, supostamente, teria agido em desconformidade com as normas) apresente eventual defesa e recurso administrativos, pois tem conhecimento dos fatos necessários e dos eventos que levaram à autuação, da mesma forma que tem, potencialmente, maior conhecimento das normas federais e estaduais que regem sua própria atividade. Diante do curto prazo ordinário para o exercício do contraditório e ampla defesa em processos contenciosos administrativos, a necessidade de intercâmbio de informações entre as Secretarias e a PGM pode acabar por envio das notificações e intimações decorrentes de processos de fiscalização de outros entes à Procuradoria Geral do Município, se for o caso, não conduz ao entendimento de que será o caso sempre que for necessária atuação extrajudicial. Se assim fosse, o §2° do art. 14 do Decreto n° 57.263/16 não precisaria ressalvar a competência das pastas para atuar extrajudicialmente em tais hipóteses. prejudicar a defesa do Município - pois são muito mais simples e rápidas trocas de informações dentro de uma própria Secretaria.

Assim, parece-nos que a apresentação de defesas e  recursos administrativos em processos de fiscalização de outros entes federativos insere-se no âmbito da competência ordinária das Secretarias que são objeto de fiscalização. Isso não afasta a competência concorrente da Procuradoria Geral do Município, que possui competência extrajudicial genérica. Tal competência, entretanto - como decorrência da atribuição ordinária das Secretarias para tanto e da maior eficiência no seu desempenho pelos órgãos diretamente envolvidos - apenas deverá ser exercida extraordinariamente, mediante prévia decisão conjunta do Secretário da pasta interessada e do Procurador Geral do Município, ou do Prefeito, nas hipóteses em que se entender conveniente uma atuação direta da PGM em substituição à atuação direta da pasta diretamente interessada.

Por fim, entendemos não ser caso propriamente de revisão da Ementa 11.674-PGM, eis que a presente manifestação não se opõe àquela, que reconheceu a competência da PGM para tais atuações e, dentro da PGM, imputou a atribuição aos Departamentos cuja matéria seja relacionada - entendimentos estes que mantemos, embora com a compreensão de que tal competência não é exclusiva. Sub censura.

São Paulo,04/05/2017

RODRIGO BRACET MIRAGAYA

Procurador Assessor – AJC

OAB/SP N° 227.775

PGM

DE ACORDO.

São Paulo, 08/05/2017

TICIANA NASCIMENTO DE SOUZA SALGADO

Procuradora Assessora Chefe - AJC

OAB/SP 175.186

PGM

INTERESSADO: COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃO PAULO CETESB

ASSUNTO: Auto de infração e imposição da penalidade de multa. Defesa e recursos administrativos. Pedido de revisão da Ementa n° 11.674 - PGM.

Cont. da Informação n° 0543/2017-PGM.AJC

PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO

Senhor Procurador Geral

Encaminho, a Vossa Senhoria, manifestação da Assessoria Jurídico-Consultiva desta Coordenadoria Geral do Consultivo, que acompanho, no sentido de que, embora a Procuradoria Geral do Município tenha competência para representação extrajudicial do Município em processos de fiscalização conduzidos por órgãos estaduais ou federais, referida competência não é exclusiva, cabendo, ordinariamente, aos próprios órgãos objeto da ação fiscalizatória decidir acerca da apresentação de defesa ou recurso administrativos e tomar as providências necessárias a sua efetivação.

São Paulo, 15/05/2017

TIAGO ROSSI

Coordenador Geral do Consultivo

OAB/SP 195.910

PGM

INTERESSADO: COMPANHIA AMBIENTAL DO ESTADO DE SÃOPAULO CETESB     

ASSUNTO : Auto de infração e imposição da penalidade de multa.

Defesa e recursos administrativos. Pedido de revisão da Ementa n° 11.674 - PGM.

Cont. da Informação n° 0543/2017-PGM.AJC

DEPARTAMENTO DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE E DO PATRIMÔNIO

Senhora Diretora

Encaminho, a Vossa Senhoria, manifestação da Coordenadoria Geral do Consultivo, que acolho, ementada sob o n° 11.710, no sentido de que, embora a Procuradoria Geral do Município tenha competência para representação extrajudicial do Município em processos de fiscalização conduzidos por órgãos estaduais ou federais, referida competência não é exclusiva, cabendo, ordinariamente, aos próprios órgãos objeto da ação fiscalizatória decidir acerca da apresentação de defesa ou recurso administrativos e tomar as providências necessárias a sua efetivação.

São Paulo, 15/05/2017

RICARDO FERRARI NOGUEIRA

PROCURADOR GERAL DO MUNICIPIO

OAB/SP N° 172.805

PGM

Competência para defesa e recurso administrativo 160683

 multa CETESB - Ementa 11.674 - competência concorrente TID

¹Art. 2° Compete à Secretaria dos Negócios Jurídicos - SJ, por meio da Procuradoria Geral do Município - PGM:

I - Representar judicial e extrajudicialmente o Município;

²  O dispositivo repete o trecho supratranscrito do art. 2^o, inc. I, da Lei 10.182/86. Atualmente, o dispositivo encontra-se revogado pelo Decreto n° 57.263/16.

³ No caso de DEMAP, dispõe o inc. I do art. 23 do Decreto:

"Art. 23 O Departamento de Defesa do Meio Ambiente e do Patrimônio - DEMAP tem as seguintes atribuições:

I- representar o Município em todos os juízos e instâncias nas ações que envolvam questões ambientais ou relativas ao patrimônio imaterial;"

⁴ Nos termos do Decreto n° 57.263/16:

"Art. 55 - São vinculadas institucionalmente à Procuradoria Geral do Município, por meio da Coordenadoria Geral do Consultivo, para fins de atuação uniforme e coordenada:

I- da Secretaria do Governo Municipal, além de sua Assessoria Jurídica:

1. a) a Assessoria Técnico-Legislativa - ATL;
2. b) a Assessoria Técnica - AT;
3. II) as Assessorias e Assistências Jurídicas dos demais órgãos e entidades da Administração Pública Municipal Direta, Autárquica e Fundacional;

III) os cargos em comissão cujo provimento seja privativo de Procuradores do Município, previstos em leis e regulamentos."