RAZÕES DE VETO
Projeto de Lei nº 178/16
Ofício ATL nº 176, de 26 de julho de 2016
Ref.: OF-SGP23 nº 1906/2016
Senhor Presidente
Por meio do ofício acima referenciado, ao qual ora me reporto, Vossa Excelência encaminhou à sanção cópia do Projeto de Lei nº 178/16, aprovado em sessão do dia 1º do corrente mês, que objetiva dispor sobre as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2017.
De autoria do Executivo, a propositura em apreço, aprovada na forma do Substitutivo apresentado por esse Legislativo, não detém condições de ser integralmente sancionada, como a seguir restará demonstrado, impondo-se apor veto às seguintes disposições acrescidas ao projeto original:
1) § 4º do artigo 4º.
A medida visa obrigar o Executivo a fornecer toda a estrutura básica necessária para o funcionamento dos conselhos participativos municipais de cada distrito ou temáticos, abrangendo a cessão dos espaços físicos, o mobiliário, o custeio dos deslocamentos dos conselheiros, os serviços de telefonia fixa e móvel, bem como a disponibilização de servidor de carreira para auxiliar cada um desses colegiados. Ocorre que essa estrutura básica, compreendendo todos os recursos materiais e humanos imprescindíveis ao funcionamento dos Conselhos Participativos Municipais, já é garantida pelo Executivo em obediência ao disposto no artigo 34 do Decreto nº 56.208, de 30 de junho de 2015, que regulamentou os artigos 34 e 35 da Lei nº 15.764, de 27 de maio de 2013, pelo que se torna dispensável a sua previsão, mais uma vez, em outro diploma normativo. De outra parte, cuidando-se o dispositivo em apreço de comando voltado a disciplinar concretamente determinada ação governamental, não se afigura correta a sua inserção na lei de diretrizes orçamentárias, seja por força do princípio constitucional da exclusividade do orçamento (Constituição Federal, artigo 165, § 8º), seja em virtude do disposto no inciso II do artigo 7º da Lei Complementar Federal nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, segundo o qual a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou conexão.
2) parágrafo único do artigo 6º.
Por intermédio desse dispositivo, pretende-se a ampliação das metas e prioridades da Administração Municipal para o exercício de 2017, mediante o acréscimo de mais 39 (trinta e nove) ações governamentais, além daquelas já consignadas no Anexo I do texto aprovado. No entanto, conforme evidencia o conteúdo do aludido Anexo I, que acompanhou a mensagem legislativa originalmente encaminhada pelo Executivo, a previsão das metas e prioridades, além de discriminar cada ação governamental, deve igualmente conter, também de forma individualizada, a estimativa dos respectivos valores financeiros, sob pena de inviabilidade de sua implementação por absoluta carência de recursos. Com efeito, considerando que a lei de diretrizes orçamentárias orienta a elaboração da lei orçamentária anual, deve ela contemplar o dimensionamento financeiro de todas as metas e prioridades para o exercício ao qual se refere, daí a impropriedade orçamentária dos indigitados acréscimos. Demais disso, algumas das novas metas e prioridades são, na verdade, redundantes em relação à lista constante do Anexo I, a exemplo das atinentes ao funcionalismo municipal, e outras só podem ser concretizadas mediante prévia edição de leis, como é o caso da criação da Subprefeitura do Brás/Pari e da instituição de incentivos fiscais para a instalação e permanência de empresas em determinada área periférica da cidade.
3) alínea “b” do inciso VI do “caput” e parágrafo único, ambos do artigo 8º.
De acordo com esses dispositivos, a proposta orçamentária do Município para 2017 deverá também contemplar um demonstrativo da dívida ativa, contendo, além de outras especificações, a situação do montante dessa dívida em 30 de junho de 2016, apresentando, por tributo, a quantidade de devedores pelas faixas de valores que especifica e, no caso do Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS, a quantidade de devedores discriminada por item de serviço. Ocorre que a matéria sobre a qual versa essas inovações acrescidas pelo Legislativo é estranha à lei orçamentária anual, que, como se sabe, não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo. Em outras palavras, igualmente na presente hipótese, não se afigura correta a sua inserção na LDO em razão do já supramencionado princípio constitucional da exclusividade do orçamento, isso sem falar da incidência, do mesmo modo, do disposto no artigo 7º, inciso II, da Lei Complementar Federal nº 95, de 1998. De outra banda, sob o prisma operacional, consoante informado pelo Departamento Fiscal – FISC, da Procuradoria Geral do Município, há inviabilidade de produção do indigitado demonstrativo com esse nível de detalhamento, considerando ser tecnicamente inexequível a recomposição do cenário da massa da dívida ativa para 30 de junho de 2016, visto que o Sistema da Dívida Ativa interage com dezenas de outros sistemas de diversas Secretarias Municipais e entidades, cada qual com suas peculiaridades técnicas e operacionais.
4) artigo 10.
Na conformidade do disposto neste artigo, os projetos e atividades constantes do programa de trabalho dos órgãos e unidades orçamentárias deverão ser identificados pormenorizadamente, segundo a sua localização, dimensão, características principais e custo, nos termos do § 8º do artigo 137 da Lei Orgânica do Município. A inovação que compromete a aplicação imediata do dispositivo como um todo diz respeito à obrigatoriedade da inclusão do georreferenciamento na identificação dos projetos e atividades dos programas de trabalho, mormente sem a identificação de prazo para a adequação de sistemas que possibilitem o seu atendimento, cabendo destacar que da redação original encaminhada pelo Executivo foi excluída a expressão “dentro do possível”. Por conseguinte, ante a impossibilidade de seu cumprimento imediato, não há como sancionar o mencionado comando.
5) § 3º do artigo 16.
Prevê que a renúncia decorrente da concessão de incentivos fiscais aos que instalarem empresas na zona sul e no extremo sul da cidade e lá permanecerem, conforme previsto na Lei nº 16.359, de 13 de janeiro de 2016, será considerada na estimativa da lei orçamentária, não afetando as metas de resultados fiscais previstas nos anexos próprios dessa lei. Essa disposição não é clara, mas parece significar uma autorização para que seja descontado da meta de superávit o montante relativo à renúncia da receita desses incentivos fiscais, assemelhando-se ao que a União fazia com as despesas oriundas da implementação do Plano de Aceleração do Crescimento – PAC. Contudo, a área técnica da Secretaria Municipal de Finanças e Desenvolvimento Econômico entende não ser conveniente e nem necessário comprometer a meta com artifícios contábeis dessa natureza.
6) artigo 17.
Segundo esse dispositivo, a contratação de qualquer empréstimo, ainda que anteriormente autorizada, dependerá de autorização legislativa específica, vedada a inclusão do pedido no projeto de lei orçamentária. Essa imposição está em desconformidade com o regramento constante do § 8º do artigo 165 da Constituição Federal, o qual expressamente excepciona da aplicação do princípio da exclusividade da lei orçamentária a autorização para a contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos definidos em lei. Dessa forma, o veto a esse artigo afigura-se inafastável.
7) inciso III do artigo 20.
O disposto nesse inciso acresce mais um item a ser discriminado no orçamento de investimentos das empresas, consistente na apresentação da despesa por unidade orçamentária, evidenciando as classificações institucional, funcional e programática, detalhando os programas segundo os projetos, atividades e operações especiais, bem com especificando as dotações por, no mínimo, categoria econômica, grupo de natureza de despesa e modalidade de aplicação e, no caso dos projetos, por sua localização, dimensão, características principais e custo, em conformidade com o disposto no § 8º do artigo 137 da Lei Orgânica do Município. Nessa hipótese, também em virtude da inovação do Legislativo ter incluído o georreferenciamento na identificação dos projetos e atividades dos programas de trabalho, mormente sem a identificação de prazo para a adequação de sistemas que possibilitem o seu atendimento, o veto se impõe pelas mesmas razões explicitadas no item “4”, supra, para afastar a sanção do artigo 10.
8) artigo 25.
Conforme reza esse dispositivo, a variação do valor das despesas com pessoal e encargos no exercício de 2017, em relação ao total das mesmas despesas realizadas em 2016, não será inferior à variação em 2016 com relação a 2015 do valor da Receita Corrente Líquida definida no artigo 2º da Lei Complementar nº 101, de 2000. Contudo, o veto se impõe. Na conformidade da manifestação da Secretaria Municipal de Finanças e Desenvolvimento Econômico, não se afigura conveniente, neste momento, a estipulação desse limite de comprometimento da receita com as despesas de pessoal e encargos em relação ao exercício de 2017, porquanto os dados para a sua mensuração e avaliação ainda não serão conhecidos por ocasião da elaboração da proposta orçamentária anual. Não se saberá, também, entre agosto e setembro de 2016, o montante da Receita Corrente Líquida ou das despesas de pessoal do exercício em curso, circunstância que inviabiliza a utilização desses dados para o encaminhamento da proposição de despesa de pessoal para 2017. Ademais, a adoção da medida aprovada desarticularia a política de pessoal, vez que criaria uma necessidade perniciosa de ampliação de despesas permanentes. Se tal regra fosse implementada, a tendência seria ampliar, a cada ano, o percentual da Receita Corrente Líquida comprometido com as despesas de pessoal, com isso prejudicando a realização de outras despesas, sobretudo as de investimento, caminhando na contramão dos anseios da população paulistana de maior eficiência na prestação dos serviços públicos municipais.
9) artigo 32.
Com a aprovação desse dispositivo, intenta-se tornar obrigatória, nas condições e formas que especifica, a execução orçamentária e financeira das emendas parlamentares, conforme critérios para execução equitativa, em montante correspondente a 0,6% da Receita Corrente Líquida realizada no exercício de 2016, devendo a lei orçamentária definir percentuais mínimos a serem destinados para ações e serviços públicos de saúde e para investimentos. Todavia, aqui o veto igualmente deve prevalecer. Por primeiro, sob o prisma eminentemente jurídico-legal, tem-se que a pretendida disposição é incompatível com a natureza meramente autorizativa do orçamento, em perfeita sintonia com entendimento nesse sentido firmado pelo Supremo Tribunal Federal, segundo o qual “a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial (AR 929, Relator Min. Rodrigues Alckmin, Tribunal Pleno, julgado em 25.02.76, RTJ Vol. 78, pág. 339). Em outras palavras, as leis de diretrizes orçamentárias não gozam de força normativa suficiente a ensejar o nascimento de direitos subjetivos a eventuais interessados na concretização das políticas públicas nela enunciadas. Nem poderia ser diferente, vez que constitui o orçamento plano de ação e planejamento estatal, cabendo ao administrador público, diante de situações concretas, sobretudo quando se deparar com escassez de recursos, dar prioridade a determinadas despesas, ajustando os gastos diante das necessidades ao longo do exercício, pelo que não se afigura consentânea, no caso, a pretendida previsão de obrigatoriedade de execução orçamentária e financeira das aludidas emendas parlamentares. Demais disso, a existência de emendas de execução obrigatória, vale dizer, que extrapolam as vinculações legais e constitucionais já existentes, tornam rígido o orçamento municipal em um momento de crise econômica que exige dos gestores capacidade de ação e responsabilidade fiscal. Dessa forma, as emendas parlamentares não devem se subtrair do disposto no artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, de observância compulsória pelos entes federativos, que expressamente prevê a obrigatoriedade de limitação de empenho e de movimentação financeira, por parte do Poder Executivo, em caso de risco de atingimento das metas de resultado fiscal.
10) artigo 37.
Preconiza esse artigo a obrigatoriedade de o Executivo descongelar os recursos para as despesas de capital das Subprefeituras, se houver, em razão igual ou superior a 80% (oitenta por cento) dos descongelamentos dos recursos destinados às despesas correntes desses órgãos. O veto aqui também é inafastável. Com efeito, o descongelamento automático de despesas de capital resultaria em desestímulo ao descongelamento de qualquer despesa nas Subprefeituras, na hipótese de necessidade de contingenciamento de despesas para o alcance das metas fiscais do exercício. Portanto, a nova regra afigura-se inconveniente e prejudicial ao interesse e princípio da descentralização da despesa orçamentária. De outra parte, a observância do cogitado preceito estaria em desconformidade com o disposto no artigo 9º da Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo o qual, na ocorrência de frustração de receita ao final de um bimestre, que venha a comprometer o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal, é impositiva e determinante a limitação de empenho e movimentação financeira.
11) artigo 39.
Prescreve esse artigo que o valor das despesas empenhadas pela Administração Direta ou repassadas para as empresas municipais a título de subsídio ao preço de serviços prestados pelo Município ou transferidos na forma de concessão e permissão a terceiros não será maior do que o valor empenhado no exercício de 2016 corrigido pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, medido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Como se depreende, o dispositivo impõe, de maneira geral, a todos os serviços prestados pelo Município, um teto de despesa, não considerando, contudo, a equação econômica de todos casos individuais firmados ou em vias de contratação. Ademais, importa ressalvar que as rubricas de despesas dessa ordem, bem como o limite de eventuais suplementações, são definidos pelo Legislativo no âmbito da lei orçamentária anual, diploma legal este destinado efetivamente a estimar a receita e fixar a despesa do Município para o exercício ao qual se refira. Enfim, de uma forma ou de outra, não há como sancionar o mencionado dispositivo.
12) artigo 41.
Determina que o Executivo desenvolva mecanismo de consulta pública, incorporando todas as atas de registro de preço em um único sistema integrado, disponibilizando-o na página oficial da Prefeitura na internet, visando a melhor gestão de custos da Administração Pública Municipal, sendo certo que, havendo diferença de preços para o mesmo objeto entre diferentes atas, o cogitado sistema integrado colocará em destaque a ata que tiver o menor preço para o mesmo objeto. No entanto, embora reconhecendo o mérito da proposta de pretender reduzir custos, o mecanismo escolhido para tal finalidade não se coaduna com os instrumentos legais atualmente em vigor para a aquisição de bens e serviços pela Administração Pública, daí o veto que ora se apõe a esse dispositivo. De fato, a implementação da aludida norma desvirtuaria o conceito de Sistema de Registro de Preços previsto na Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, regulamentada no âmbito do Município de São Paulo pela Lei nº 13.278, de 7 de janeiro de 2002, que prevê a utilização da sistemática em vigor para a aquisição de materiais e serviços habituais ou rotineiros, a qual, por definição, já não admite a existência de mais de uma ata de registro de preço para um mesmo material ou serviço, havendo inclusive regramento próprio para a sua não utilização, ou seja, nos casos em que se mostrar antieconômica ou quando houver necessidade específica devidamente justificada. De se registrar ainda que a sanção do pretendido dispositivo afastaria a aplicação de diversos dispositivos previstos nos diplomais legais, federal (Lei nº 8.666, de 1993, artigo 15) e municipal (Lei nº 13.278, de 2002), artigos 3º e 6º) supramencionados, perspectiva essa inconcebível em face da necessidade de prévia readequação, em âmbito nacional e local, de toda regulação legal do Sistema de Registro de Preços.
13) artigo 42.
Conforme se infere da inovação legal proposta, o Executivo, inclusive as autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta e indiretamente pelo Município, nas aquisições ou contratações que ultrapassarem o valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), deverá realizar procedimento licitatório especifico, ainda que exista ata de registro de preços em vigor, sendo certo ainda que, em sendo realizada nova licitação e constatado que as condições daí resultantes sejam menos vantajosas, será utilizada a ata de registro de preços em vigor para o mesmo objeto. É também hipótese de negativa de sanção. Por primeiro, cabe destacar que a não definição do que seja “procedimento licitatório especifico” causa confusão jurídica, porquanto a Lei Federal nº 8.666, de 1993, que estabelece as normas gerais acerca da matéria em âmbito nacional, fixa valores-limites para as diferentes modalidades licitatórias. Essa circunstância acarretaria tumulto na intepretação e aplicação das normas legais em vigor, com evidente prejuízo para o bom andamento dos procedimentos voltados à aquisição de bens e serviços pela Administração Pública, na medida em que o novo regramento proposto não esclarece se os limites fixados na legislação federal permanecem válidos, bem como se se trata de instituição de nova modalidade licitatória, o que seria defeso, ou, ainda, se as contratações por dispensa ou inexigibilidade estão nele compreendidas. Por fim, sob a ótica de sua utilidade e aproveitamento, a obrigatoriedade de realização de novo procedimento licitatório para, na prática, aferir a vantajosidade ou não de um registro de preços anteriormente realizado e em vigor, não se apresenta consentânea com a eficiência que se espera da atuação estatal, mormente em virtude de todo procedimento licitatório para registro de preços pressupor a prévia realização de pesquisa de mercado, bem assim em razão de, nos termos da legislação em vigor, a contratação não vir a ser efetivada quando se revelar antieconômica ou quando houver necessidade específica devidamente justificada.
Nessas condições, evidenciadas as razões que me conduzem a vetar parcialmente o texto aprovado, alcançando os dispositivos acima apontados, devolvo o assunto ao reexame dessa Colenda Casa de Leis.
Na oportunidade, renovo a Vossa Excelência os meus protestos de apreço e consideração.
FERNANDO HADDAD, Prefeito
Ao Excelentíssimo Senhor
ANTONIO DONATO
Digníssimo Presidente da Câmara Municipal de São Paulo
